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Revista Oficial del Poder Judicial, 16(21), 2024, 399-428
REVISTA OFICIAL DEL PODER JUDICIAL
Vol. 16, n.
o
21, enero-junio, 2024, 399-428
ISSN: 2663-9130 (En línea)
DOI: 10.35292/ropj.v16i21.858
De la recuperación democrática al riesgo de quiebre.
La permanente inestabilidad peruana (2001-2022)
y sus posibles causas
From democratic recovery to the risk of breakdown.
Peruvian permanent instability (2001-2022)
and possible causes
Da recuperação democrática ao risco de ruptura.
A instabilidade permanente do Peru (2001-2022)
e suas possíveis causas
IgnacIo garcía Marín
Universidad Autónoma Metropolitana
(Ciudad de México, México)
Contacto: igarciam@cua.uam.mx
https://orcid.org/0000-0003-2754-1934
RESUMEN
La presente investigación analiza la trayectoria política del Perú luego de
la recuperación de su democracia en 2001 hasta el fallido autogolpe de
Castillo en 2022. En consecuencia, se examinan las principales caracte-
rísticas formales de su tipo de gobierno, los indicadores principales del
sistema de partidos y las relaciones entre poderes en el período señalado.
Así, este destaca por una creciente inestabilidad ejecutiva, en la que es
cada vez más fugaz la permanencia de los jefes de Estado, los premie-
res y los ministros. Asimismo, el Congreso destacó por un progresivo
distanciamiento y hostilidad, plasmado en un notable empleo de la
Este artículo se encuentra disponible
en acceso abierto bajo la licencia Creative
Commons Attribution 4.0 International License
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moción de censura y del juicio político, además de una elevada fragmen-
tación y transfuguismo. Aparentemente, el diseño parlamentarizado del
presidencialismo peruano en combinación con su inexistente sistema
de partidos y el bajo compromiso democrático de los principales líderes
políticos explicarían esta trayectoria, así como la gradual amenaza a la
democracia que en este período se observa.
Palabras clave: Perú; democracia; presidencialismo; partidos políticos;
parlamentarismo; Congreso.
Términos de indización: Perú; democracia; sistema político; partido
político (Fuente: Tesauro Unesco).
ABSTRACT
This study analyzes Peru’s political trajectory after the recovery of
its democracy in 2001 and until Castillo’s failed self-coup in 2022.
Accordingly, it examines the main formal characteristics of its form of
government, the main indicators of the party system, and the relationships
between powers during the period in question. Thus, this period stands
out for growing executive instability, with the permanence of heads of
state, premiers, and ministers being increasingly fleeting. Likewise, the
Congress was characterized by progressive distancing and hostility,
reflected in a notable use of the motion of censure and impeachment, as
well as a high level of fragmentation and transfuguism. Apparently, the
parliamentary design of Peruvian presidentialism, in combination with
its non-existent party system and the low democratic commitment of the
main political leaders, would explain the gradual threat to democracy
observed in this period.
Key words: Peru; democracy; presidentialism; party politics;
parliamentarism; legislative power.
Indexing terms: Peru; democracy; political systems; political parties
(Source: Unesco Thesaurus).
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RESUMO
Esta pesquisa analisa a trajetória política do Peru após a recuperação
de sua democracia em 2001 e até o fracassado autogolpe de Castillo em
2022. Dessa forma, ela examina as principais características formais de
sua forma de governo, os principais indicadores do sistema partidário
e as relações entre os poderes no período em questão. Assim, esse
período é notável pela crescente instabilidade executiva, com o
mandato de chefes de estado, premiês e ministros se tornando cada
vez mais efêmero. Da mesma forma, o congresso foi caracterizado por
um distanciamento e hostilidade progressivos, refletidos em um uso
notável de moções de censura e impeachment, além de um alto grau de
fragmentação e transfiguismo. Aparentemente, o desenho parlamentar
do presidencialismo peruano, combinado com a inexistência de um
sistema partidário e o baixo compromisso democrático dos principais
líderes políticos, explicaria essa trajetória, bem como a ameaça gradual
à democracia observada nesse período.
Palavras-chave: Peru; democracia; presidencialismo; partidos políticos;
parlamentarismo; congresso.
Termos de indexação: Peru; democracia; sistema político; partido
político (Fonte: Unesco Thesaurus).
Recibido: 14/9/2023 Revisado: 18/9/2023
Aceptado: 7/5/2024 Publicado en línea: 30/6/2024
1. INTRODUCCIÓN
Tras la salida precipitada de Alberto Fujimori en el 2000, el Perú recu-
peró la institucionalidad democrática, se dio fin al «autoritarismo com-
petitivo» (Levitsky y Way, 2002) de los noventa y a la excepcionalidad
peruana —en la región— de no transitar íntegramente a una democra-
cia liberal. Desde entonces, se han sucedido cinco elecciones generales
y cuatro quinquenios presidenciales completados, aunque nueve jefes
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de Estado y una décima si se considera el breve interinato de Mercedes
Aráoz en 2019. De igual modo, surgió un nuevo escenario partidario,
donde las fuerzas políticas previas a 1990 mostraron dificultades para
ser competitivas e incluso presencia en el Congreso de manera indepen-
diente, destacó una elevada volatilidad electoral y variación de marcas
políticas, aunque no siempre de candidatos.
En este período, se ha producido además un creciente distancia-
miento entre el Congreso y el Ejecutivo, lo que se ha evidenciado en el
incremento del número de mociones de censura a miembros del gabinete,
intentos de vacancia presidencial o en la dificultad de los oficialismos de
pergeñar coaliciones en la cámara. Este tensionamiento de las relaciones
entre ambos poderes derivó en varias crisis políticas que llegaron a cues-
tionar incluso la continuidad democrática del país, el fallido golpe de
Estado de Castillo en 2022 es su último capítulo. La sucesión de conflictos
políticos no son necesariamente una excepción en la región (Jaramillo,
2023), pero el diseño parlamentarizado del presidencialismo peruano y
la existencia de un sistema de partidos de muy baja institucionalización
estarían generando una incremental inestabilidad tanto en el Ejecutivo
como en el Legislativo, poniendo en cuestión el régimen democrático.
Por ello, el presente texto intenta responder a la siguiente pregunta de
investigación: ¿qué papel jugaron el Ejecutivo y el Congreso en las cre-
cientes tensiones políticas que se sucedieron en el Perú entre 2001 y 2022?
Por otro lado, se asume la hipótesis de que «la tensión creciente
entre el Ejecutivo y el Legislativo en el Perú durante el período 2001-2022
es producto, principalmente, de su variante presidencial, de su inexistente
sistema de partidos y de la carencia de un claro compromiso político por
parte de los principales actores de ambos poderes». En consecuencia, se
analizan estas variables desde un punto de vista cuantitativo y cualitativo
a lo largo de más de dos décadas de estudio con los indicadores habi-
tuales en materia de facultades constitucionales, actividad legislativa y
del sistema de partidos.
En cuanto al orden del documento, se inicia con el análisis del pre-
sidencialismo peruano y su atípica configuración, para posteriormente
acompañarlo de las consecuencias derivadas del inexistente sistema de
partidos. En una segunda parte, se examinan los quinquenios sucedidos
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entre 2001 y 2022 y las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legisla-
tivo. Finalmente, se responde a la pregunta de investigación y a la hipó-
tesis planteada, así como su impacto en la literatura.
2. LA VARIANTE PRESIDENCIAL PERUANA Y SU SISTEMA DE
PARTIDOS
¿
INCENTIVOS PARA LA INESTABILIDAD?
2.1. El presidencialismo peruano
Una de las variables que pueden considerarse a la hora de analizar las
crecientes tensiones políticas en el Perú es su forma de gobierno. Se
trata de un régimen presidencial, donde la elección del jefe de Estado es
directa por el pueblo, en comicios que es habitual que deriven en una
segunda vuelta entre los dos contendientes más votados previamente
1
.
Este jefe de Estado es también de gobierno, y se crea la fusión monista de
todo presidencialismo. Las elecciones, concurrentes con las legislativas,
están fijadas en la Constitución, el mandato es de cinco años y con posi-
bilidad de reelección no inmediata para ambos poderes para un período
secundario (art. 112, CPP). El candidato a la presidencia es acompañado
en la boleta electoral por dos vicepresidentes, los cuales tienen escasas
atribuciones, por lo que su rol en la arena política peruana es habitual-
mente reducido.
Asimismo, el presidente cuenta con facultades limitadas en cuanto
a veto u observación legislativa (total o parcial, art. 108, CPP), dada la
únicamente necesaria mayoría absoluta en la cámara para superarlo. En
caso de rehusarse a firmar y sancionar el proyecto legislativo (veto de
bolsillo), es sustituido para tal efecto por el presidente de la cámara. En
materia de decreto ha de destacarse el legislativo, pues supone una cesión
material y temporal por parte del Congreso al Ejecutivo mediante ley
autoritativa (art. 104, CPP).
No obstante, aunque desde el punto de vista del diseño constitu-
cional pueda considerarse como de un régimen presidencial atenuado
1 Para evitar el balotaje es necesaria la obtención, por parte de una candidatura, de
la mayoría absoluta en la primera vuelta, hecho no sucedido desde 2001.
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(Campos, 2023), lo cierto es que la práctica diaria lleva a la convergencia
con los regímenes semipresidenciales (García Marín, 2019). Ejemplo de
ello es la existencia de un presidente del Consejo de Ministros (PCM
o premier en adelante), el cual asume las funciones de coordinación,
dirección y portavocía del gobierno, refrendo de los decretos ejecutivos y
proposición ante el presidente de la república del nombramiento o cese
de los ministros (art. 122, CPP). El premier a su vez es nombrado por el
jefe del Estado, pero requiere tanto de la aprobación necesaria del Con-
greso de la República en un plazo máximo de treinta días (moción de
confianza) como apoyo tácito para continuar posteriormente en el cargo
(moción de censura o derrota en cuestión de confianza; art. 132, CPP).
Su salida, sea por renuncia, moción o cese por el jefe de Estado supone
una crisis total del gabinete (art. 133, CPP), aunque en numerosas oca-
siones su salida anticipada se ha relacionado más con un intento de
personificar en su figura el desgaste político que en la búsqueda de un
nuevo gabinete consensuado con el Congreso. De igual modo, los minis-
tros también pueden ser cesados por el Legislativo mediante moción
y tienen la obligación de acudir a sede parlamentaria si son requeridos
para interpelación (art. 131, CPP). Huelga decir que tanto la existencia
del premier como de la moción parlamentaria a miembros del gabinete
es excepcional en la región y una clara parlamentarización orgánica
2
.
Asimismo, el artículo 120 (CPP) promueve el gobierno colegiado,
propio de los regímenes parlamentarios, al establecer la nulidad de los
actos presidenciales que no cuenten con refrendo del gabinete. Igual
sucede con la disolución parlamentaria (art. 134, CPP), la cual es habi-
litada al jefe del Estado una vez que dos o más de los premieres de su
mandato hayan sido removidos por el Congreso
3
. Es, pues, un freno ante
2 Ningún otro régimen latinoamericano establece una figura similar a la del premier
peruano. En cuanto a la moción, solo Colombia y Uruguay habilitan esta facultad
al Congreso.
3 Salvo si el Congreso se encuentra en el último año de su mandato quinquenal,
donde ya no puede ser disuelto. En caso contrario, la disolución conlleva la convo-
catoria de elecciones en un período de ciento veinte días. Los nuevos congresistas
completarán el período que estuviera por vencer para recuperar la concurrencia
electoral.
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la hipotética insistencia legislativa en el cese de los PCM y un elemento
racionalizador de su parlamentarización.
La relación entre los poderes desde su diseño constitucional es por
tanto la de un régimen híbrido o parlamentarizado, donde el Ejecutivo
cuenta con la existencia de un PCM sujeto a la confianza del Congreso
y con la no habitual facultad presidencial de disolución congresual.
Resultado de ello, el jefe de Estado requiere de cierta mayoría en la cámara
de tal manera que logre desplegar sus facultades constitucionales, pero,
también, para dar estabilidad a su gobierno y dominar mínimamente
la actividad legislativa, primordialmente en materia de control político.
Dada además la unicameralidad, bajo número de miembros (130 esca-
ños desde 2011, previamente 120) y considerables capacidades de inves-
tigación e interpelación (arts. 96 y 97) del Legislativo, se puede producir
una significativa incidencia en la dirección y la estabilidad del Ejecutivo
por parte del Congreso en situaciones de gobierno dividido, tónica
habitual desde 2001.
Este contexto se ve refrendado por el análisis comparado, ya que
las investigaciones al respecto tienden a considerar al Perú como un pre-
sidencialismo atenuado (García Belaunde, 2009; García Marín, 2019;
Meléndez, 2007), con un presidente moderado en cuanto a atribucio-
nes y capacidad de incidencia en la actividad legislativa (Alcántara et al.,
2005a, 2005b; Jones, 2002; López Velarde, 2018; Payne, 2006).
2.2. El sistema de partidos peruano entre 2001 y 2022
Una segunda variable que ha determinado la relación entre el Ejecutivo y
el Legislativo peruano en el período de estudio es el sistema de partidos,
el cual tiende a ser considerado inexistente o de muy baja instituciona-
lización por parte de la literatura (García Marín, 2019; Meléndez, 2007;
Levitsky y Cameron, 2003; Levitsky y Loxton, 2018; Tanaka, 2015;
Tanaka y Vera, 2010; Tuesta Soldevilla, 2017).
En efecto, desde las elecciones generales de 1990, donde Alberto
Fujimori resultó electo y durante su década de autoritarismo competi-
tivo, el sistema de partidos entonces existente entró en fuerte descom-
posición y realineamiento (Tanaka, 1998; Tuesta Soldevilla, 2008), que
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derivó en un estado de indefinición que aún no parece haber encon-
trado estabilidad. Ejemplo de ello, y tomando el año 2001 como punto de
inicio, se han producido seis elecciones parlamentarias, todas ellas han
tenido una distinta fuerza partidaria como la más votada. Asimismo, en
ninguna de estas el oficialismo logró la mayoría absoluta en la cámara y
las coaliciones fueron escasas, inestables y de breve data; es, por lo tanto,
habitual la práctica del gobierno dividido. De igual modo, ningún presi-
dente logró la reelección y, en varias ocasiones, ni siquiera logró presen-
tar un candidato a la elección posterior (APRA en 2011, Nacionalismo
en 2016, PPK en 2021).
Tabla 1
Primeras fuerzas parlamentarias tras cada elección y porcentaje de escaños
Año Primera fuerza* Segunda fuerza* Tercera fuerza* Oficialismo
2001 Perú Posible (37.5) APRA (23.3) Unidad Nacional (14.1) Perú Posible
2006 Unión por el Perú (37.5) APRA (30) Unidad Nacional (14.1) APRA
2011 Gana Perú (36.1) Fujimorismo (28.4)
Alianza Perú Posible
(16.1)
Gana Perú
2016 Fujimorismo (56.1) Frente Amplio (15.3) PPK (13.8) PPK
2020** Acción Popular (19.2) APP (16.9) FREPAP (11.5) Sin partido
2021 Perú Libre (28.4) Fujimorismo (18.4) Acción Popular (12.3) Perú Libre
Nota. * Se refiere a los escaños obtenidos al momento de la conformación del Congreso;
** elecciones parlamentarias extraordinarias.
La fragmentación fue marcadamente elevada, y vino acompañada
de una muy cambiante conformación de los grupos parlamentarios
durante el transcurso de los períodos legislativos de un mismo quinque-
nio por el frecuente transfuguismo, lo que incrementó la atomización de
la cámara. Esta situación cuestionó el sentido del voto de los ciudada-
nos, pero también la capacidad de predicción de la actividad legislativa,
ya que esta eclosión de nuevas agrupaciones en el Congreso se acom-
pañó de una limitada cohesión entre sus miembros. Como ejemplo de la
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progresiva descomposición de las bancadas por la mencionada práctica
del transfuguismo véanse dos grupos parlamentarios oficialistas: en
2011 Humala alcanzó la presidencia y su agrupación Gana Perú se ubicó
como la primera minoría con 47 escaños. Sin embargo, al final del último
período legislativo del quinquenio, su bancada apenas se situaba en 26
curules, era entonces la segunda fuerza en el Congreso. En 2016, PPK y
su fuerza partidaria homónima inician el primer período legislativo con
18 escaños, pero esta organización se disuelve a inicios de 2019 después
de sufrir la salida de más de la mitad de sus curules en los períodos
anuales previos.
De ahí que a la baja institucionalización de los partidos y al
gobierno en minoría tenga que acompañarle el necesario análisis de la
evolución de los grupos parlamentarios y de la capacidad de sus líderes
para determinar la agenda de sus organizaciones, hecho frecuentemente
cuestionable. Súmese, no obstante, que este escenario vino acompañado
de una volatilidad tanto parlamentaria como presidencial que se sitúa
entre las más altas de toda la región para el período de estudio (Duárez,
2022; García Marín, 2021) y una escasa profesionalización de la polí-
tica, pues a pesar de que hasta 2018 se permitía la reelección indefinida
de los congresistas, muy pocos de estos lo lograban (Muñoz y Guibert,
2016; Paredes y Encinas, 2020), dada la mencionada volatilidad y pre-
cariedad de las organizaciones partidarias. También hay que destacar el
éxito electoral repentino y fugaz de candidatos outsiders —Humala,
Castillo—, de perfil tecnocrático y aparentemente no partidario —PPK—,
o de organizaciones políticas de inesperado éxito —Alianza por el Gran
Cambio, FREPAP, Perú Libre—.
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Figura 1
Evolución del número efectivo de partidos parlamentarios entre 2001 y 2022
12
10
8
6
4
2
0
2001 2006 2011 2016 2020 2021
NEPp
Grupos parlamentarios
Nota. Se empleó la siguiente fórmula NEPp = 1 / √(Σ(voto i^2) (Laakso y Taagepera, 1979).
Por ello, las organizaciones partidarias, salvo muy escasas excepciones
—APRA, fujimorismo—, destacaron por una débil estructura organiza-
tiva (Muñoz, 2021; Vergara y Watanabe, 2016); bajos lazos programáti-
cos con el electorado y entre sus propios miembros (Tuesta Soldevilla,
2017); y dificultades para lograr representación parlamentaria en comi-
cios consecutivos. Algunos presidentes como Vizcarra y Boluarte podría
considerarse que gobernaron sin una verdadera bancada propia, aunque
PPK y otros presidentes pudieran también sumarse a esta lista. Esta tra-
yectoria dibuja un escenario partidario donde el protagonismo recayó en
meros vehículos electorales al servicio de determinados líderes o sectores
(Barrenechea y Vergara, 2023; Levitsky y Way, 2002), limitada nacionali-
zación electoral y baja institucionalización del sistema de partidos.
Esta variabilidad parlamentaria se replicó a nivel presidencial. Todos
los jefes de Estado electos necesitaron de una segunda vuelta, las campa-
ñas electorales giraron entre el personalismo del candidato y el miedo a
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que ganaran otras opciones —especialmente en torno al clivaje fujimo-
rismo vs. antifujimorismo o socialismo vs. neoliberalismo— y, salvo
García, los demás presidentes tuvieron variados episodios de falta de
entendimiento con su propio grupo parlamentario, conformados en
ocasiones por congresistas no afiliados siquiera (Corvetto, 2014). Las
estimaciones de voto de los candidatos a la jefatura del Estado fueron
cambiantes durante los meses e incluso semanas previas a la elección
(Tuesta Soldevilla, 2017), dificultando una vez más un análisis certero
sobre los contendientes que protagonizaron cada balotaje, a excepción
del fujimorismo, pues logró alcanzar la segunda vuelta en las elecciones
de 2011, 2016 y 2021 y ha sido consistente en cuanto a apoyos electo-
rales desde entonces. Esta situación revela a su vez no solo su estabilidad
competitiva, especialmente en el contexto peruano, sino también la capa-
cidad que mostraron los ganadores de estos procesos electorales para
atraer votantes no fujimoristas que prestaran su apoyo con este fin.
Así, los resultantes ganadores comenzaron su andadura con bajos
niveles de apoyo parlamentario —los votos prestados no se plasmaron en
votos al oficialismo durante la primera vuelta— y con cierto desencanto
popular (Duárez, 2022; Vergara y Watanabe, 2016). A ello súmese la
tendencia a las victorias presidenciales ajustadas: si en 2001 Toledo
ganó la elección con un diferencial de 6.16 puntos porcentuales, en 2006
García lo logró con 5.26 %, Humala en 2011 con 2.88 %, PPK en 2016
con 0.24 % y Castillo en 2021 con 0.26 %, estas vinieron acompañadas
además de cuestionamientos por parte del fujimorismo sobre la limpieza
de las elecciones (Muñoz, 2021). Estos ajustados resultados exhibieron
polarización y división, pero también presidentes que debieron buscar
apoyos en numerosas organizaciones partidarias que no llegaron al
balotaje. La concentración del voto en la primera vuelta, no obstante,
arrojó patrones algo más institucionalizados, siguiendo una tendencia
más regional:
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Tabla 2
Concentración del voto entre la primera y la segunda candidatura presidencial
por año de elección
Año Concentración del voto
2001 62.28 %
2006 54.93 %
2011 48.45 %
2016 60.91 %
2021 32.3 %
Es, por tanto, un sistema de partidos en formación, de baja insti-
tucionalización, y donde salvo el fujimorismo es difícil identificar a una
agrupación partidaria que en el período de tiempo analizado —2001-
2022— haya mostrado una cierta capacidad de estructurarse y competir
de manera estable, especialmente si se consideran tanto comicios legis-
lativos como presidenciales. No obstante, el propio fujimorismo empleó
diversas marcas electorales en este período —Cambio 90, Alianza por el
Futuro, Fuerza 2011, Fuerza Popular—, tuvo un rol secundario en los pri-
meros años del siglo y, tras las elecciones de 2020 y de 2021, nuevamente
perdió capacidad de veto en la cámara.
3. DE 2001 A 2022: CINCO PERÍODOS PRESIDENCIALES DE
RELACIONES EJECUTIVOLEGISLATIVO QUE TRANSITARON ENTRE
LA COOPERACIÓN Y EL CONFLICTO
En efecto, entre 2001 y 2022 se llevaron a cabo cinco elecciones generales
y una elección extraordinaria al Congreso. Sin embargo, este período
de estudio destacó por una creciente inestabilidad en el Ejecutivo y en
el Legislativo y por un incremental choque entre poderes que culminó
con el autogolpe de Castillo en noviembre de 2022. Para una rápida
contextualización, véase la siguiente tabla 3:
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Tabla 3
Listado de presidentes de la República del Perú entre 1990 y 2022
Año
llegada
Año
salida
Presidente Llegada al poder Motivo de salida
1990 2000 Alberto Fujimori Elecciones libres Huye del país
2000 2001 Valentín Paniagua Sustitución constitucional Fin de período de transición
2001 2006 Alejandro Toledo Elecciones libres Fin de período presidencial
2006 2011 Alan García Elecciones libres Fin de período presidencial
2011 2016 Ollanta Humala Elecciones libres Fin de período presidencial
2016 2018 Pedro Pablo Kuczynski Elecciones libres Renuncia
2018 2020 Martín Vizcarra Sustitución por vacancia Vacancia exitosa
2019 2019 Mercedes Aráoz* Encargo del Congreso Renuncia
2020 2020 Manuel Merino Sustitución por vacancia Renuncia
2020 2021 Francisco Sagasti Sustitución constitucional Fin de período presidencial
2021 2022 Pedro Castillo Elecciones libres Golpe de Estado fallido
2022 - Dina Boluarte Sustitución por vacancia En el cargo
Fuente: elaboración propia con base en datos del Congreso de la República.
Nota. *Aunque su presidencia no fue reconocida interna e internacionalmente.
De igual modo, y como se discute a continuación, la inestabilidad
en la jefatura del Estado vino acompañada y precedida por numerosos
cambios en los ministerios y en la presidencia del Consejo de Ministros:
Tabla 4
Duración promedio en el cargo de los primeros ministros, ministros y jefes de
Estado
Presidente
Duración del
presidente
Logra completar
mandato
Duración promedio
del PCM y ministros
Mociones
censura a PCM
Toledo 1825* días Sí 365 días/25.7 días No
García 1825 días Sí 365 días/29.4 días No
Humala 1825 días Sí 260.1 días/27.23 días Sí
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PPK 608 días No 304 días/15.2 días Sí
Vizcarra 957 días No 159.5 días/10.2 días Sí
Merino 5 días No 6 días/4.9 días No
Sagasti 252 días Sí 251 días/11.4 días No
Castillo 497 días No 99.4 días/6.45 días No
Promedio: 974.25 días - 226.25 días/16.3 días -
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Presidencia de la República.
Nota. * El mandato completo presidencial supone 1825 días.
En 2001 Toledo alcanza la presidencia luego de una clara victoria
ante García, y con su fuerza política, Perú Posible, como primera minoría
parlamentaria. No obstante, no ha de olvidarse que, durante el año
previo, el país asistió a la renuncia desde el extranjero de Fujimori y su
gobierno; la vacancia exitosa del Congreso contra este; y la sustitución
constitucional de Paniagua con el mandato de convocar elecciones y
realizar reformas constitucionales que garantizaran la recuperación de
la senda democrática y la instauración de procesos electorales libres,
competitivos y confiables.
Durante el mandato de Toledo se produjo una moderada coopera-
ción con el Congreso, ayudada por la alianza PP-FIM y por la baja tasa
de éxito de las medidas de control político auspiciadas por la oposición,
caso de las mociones de censura a ministros —solo 1 de 9 reunió la
mayoría calificada— o por la no presentación de vacancias. El fujimo-
rismo tuvo un papel residual, dado su escaso apoyo electoral (1.7 %) y la
verdadera oposición se fraguó en torno al APRA. La producción legisla-
tiva registró valores razonablemente balanceados entre ambos poderes
del Estado (ver figura 1), lo que señala una clara ausencia de obstrucción
parlamentaria y una cierta capacidad de pergeñar acuerdos ad hoc. Esto
no fue obstáculo para que, en todo caso, se repitiera el patrón de inesta-
bilidad en cuanto a los premieres y los ministros que se produjo en todo
el período analizado: el período presidencial contó con cinco presidentes
del Consejo de Ministros, tres de ellos sin afiliación partidaria (Dañino
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Zapata, Merino Lucero y PPK) y con 71 cambios ministeriales (Corvetto,
2014). Perú Posible, al igual que otras muchas fuerzas partidarias regis-
tró una importante salida de congresistas durante el quinquenio, ya que
inició con 45 escaños, pero finalizó con 32. El disenso interno llevó a una
progresiva debilidad del oficialismo, el cual se vio obligado a retirar el
proyecto de reforma constitucional que buscaba recuperar el bicamera-
lismo por la propia división en su bancada y un marcado desgaste de la
imagen del presidente y de su bancada.
En 2006, García alcanza su segunda presidencia de la república
luego de su primer mandato entre 1985 y 1990. Durante este período es
destacable una mayor disciplina parlamentaria del oficialismo, el aprismo
fue estable en su composición (36) y como segunda minoría en la cámara.
El fujimorismo y Unidad Nacional se configuraron como los aliados más
estables en el Congreso, por lo que gracias a sus bancadas (13 y 17 esca-
ños respectivamente), se aseguró cierto control de la agenda legislativa y
confirmó el paulatino giro conservador del aprismo. Esto se plasmó en
un éxito balanceado entre Ejecutivo y Congreso en cuanto a producción
de leyes (figura 1), aunque esta tendió a la baja con respecto al período
previo. Tampoco se registraron intentos de vacancia presidencial, si bien
la inestabilidad ejecutiva volvió a plasmarse en numerosos cambios en
los gabinetes: 61 ministros cambiaron de cartera o fueron cesados y
cinco premieres ocuparon el cargo, cuatro de ellos pertenecientes al par-
tido (Corvetto, 2014), lo que a su vez dibujó unos gabinetes menos inde-
pendientes y más partidistas que cualquiera del período analizado. No
obstante, García, al igual que Toledo, padeció de una creciente impopula-
ridad social, sus apoyos en el Congreso tendieron a la baja, especialmente
en el último año legislativo y desplegó un elevado uso del decreto y del
veto, que derivó en una moderada anulación de estos, tanto por parte
del Congreso como del Tribunal Constitucional (García Marín, 2021).
Humala resultó electo en las elecciones de 2011 y, al igual que Toledo
y García, mediante balotaje y en su segundo intento consecutivo de ser
presidente. El oficialismo se alzó como el gran ganador de los comicios
parlamentarios (47 escaños), aunque la baja cohesión de sus miembros y
las diferencias ideológicas lo ubicaron para finales del período en apenas
26 curules. El fujimorismo se instaló como principal oposición gracias a
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su bancada (entre 37 y 34 escaños) y al fuerte apoyo electoral a Keiko, pues
logró contender en el balotaje. No obstante, ya fuera por una oposición
más estructurada e ideológica o por incapacidad del oficialismo, lo cierto
es que durante este quinquenio se produjo un creciente distanciamiento
entre poderes, lo que se mostró en una mayor obstrucción del Legisla-
tivo y una actitud más reactiva. Ejemplo de ello, el Ejecutivo contó con
7 premieres y 67 cambios ministeriales, el Congreso amenazó con un
proceso de destitución al vicepresidente segundo, quien debió renunciar
de manera preventiva, y removió exitosamente a la premier Ana Jara. La
debilidad ejecutiva también se concretó en una decreciente tasa de éxito
legislativo (véase figura 1) y en un muy bajo uso del decreto legislativo, el
menor desde 1985 (García Marín, 2017; Levitt, 2012). El veto empleado
en sus diferentes configuraciones —total, parcial— por el jefe de Estado
fue superado en el 50 % de las ocasiones por la cámara y, como sus
antecesores, finalizó el quinquenio con una muy baja valoración social
(Paredes y Encinas, 2020) y dificultades para lograr apoyos elevados a
sus premieres propuestos.
En 2016 alcanza la presidencia PPK y, con ello, inicia un nuevo
período de creciente inestabilidad en el Ejecutivo, debilidad oficialista
en la cámara y oposición más organizada y cohesionada para imponer
su agenda. Muestra de ello, PPK renuncia a la presidencia luego de un
segundo intento de vacancia que amenazaba con lograr la mayoría cali-
ficada en marzo de 2018. Su sucesor, el vicepresidente primero Martín
Vizcarra, fue exitosamente vacado el 9 de noviembre de 2020, con dos
crisis constitucionales previas. La primera, con el intento de sustitución
congresual liderado por su vicepresidenta Mercedes Aráoz el 6 de mayo
de 2020 y con apoyo de la cámara. La segunda, con la disolución del Con-
greso decretada por el propio Vizcarra el 30 de septiembre de 2019 y que
tuvo que resolver el Tribunal Constitucional
4
. Este período presidencial,
sin embargo, fue también protagonizado por Manuel Merino, quien
4 Resuelto mediante sentencia favorable al jefe del Estado, pero con cuatro votos
favorables y tres singulares en enero de 2020, lo que generó cierta incertidumbre
ante la convocatoria de facto de elecciones parlamentarias extraordinarias, aunque
reforzó la popularidad de Vizcarra en detrimento del Congreso.
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ocupó la presidencia durante apenas unos días (10-15 noviembre de
2020) y por Francisco Sagasti, quien finalmente completó el período. En
total, hubo cinco jefes de Estado en el quinquenio y, como era de esperar,
la debilidad parlamentaria del oficialismo se plasmó en una producción
legislativa a la baja (figura 1) y elevados cambios en el gabinete (tabla 4).
No obstante, este período de elevada inestabilidad ejecutiva, abierto
enfrentamiento entre poderes, intervención del Tribunal Constitucional
y crisis política y social vivió sin embargo su cénit en la siguiente presi-
dencia. En efecto, en 2021 es electo Pedro Castillo, outsider, líder de Perú
Libre y con un discurso antiestablishment (Dargent y Rousseau, 2021)
que igualmente le dio réditos en las elecciones parlamentarias, dado que
el oficialismo se ubicó como primera minoría con 37 escaños. Durante su
gobierno de dieciséis meses contó con 5 premieres y 76 cambios minis-
teriales, así como con una limitada producción legislativa en detrimento
del Congreso (figura 1). Desde un inicio tuvo que enfrentar fuerte opo-
sición en el Congreso y en los medios de comunicación (López-Lozano,
2022; Muñoz, 2021), exhibió dificultades para liderar al oficialismo,
dado el protagonismo de otras figuras de su partido (Duárez, 2022), y
presidió un gobierno con manifiesta carencia de perfiles técnicos y pro-
fesionales. Este panorama enseguida facilitó el debate en torno a su
vacancia y debilidad ante la cámara, lo que, acompañado de acusaciones
de corrupción e incapacidad, lo llevó a enfrentar dos procesos de des-
titución presidencial. Sin embargo, y justo antes de que el Legislativo se
dispusiera a materializar un tercer intento, declaró la intervención del
Poder Judicial —de entre otras instituciones—, la disolución del Con-
greso y la convocatoria de elecciones parlamentarias, decisiones para las
que carecía de facultades constitucionales, y que intentaban emular el
autogolpe de Fujimori de 1992. Tras el rápido fracaso de su intervención,
fue vacado por el Congreso de la República y sustituido por la primera
vicepresidenta, Dina Boluarte, quien además de destacar por una elevada
represión a los manifestantes que protestaron contra la clase política
(Barrenechea y Vergara, 2023), ni siquiera pertenece a Perú Libre ni
puede afirmarse que cuente con una bancada propia en la cámara, lo que
augura un difícil tránsito hasta la anunciada convocatoria anticipada de
elecciones generales.
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Por tanto, puede decirse que durante el período 2001-2022 el
Perú vivió un proceso de creciente distanciamiento entre el Congreso
y el Ejecutivo, que se plasmó en elevada inestabilidad gubernamental,
decreciente dominio de la agenda legislativa por parte del oficialismo
y variadas crisis políticas que pusieron en riesgo la institucionalidad
democrática, especialmente con el autogolpe de Castillo. Asimismo, este
distanciamiento se concretó en menor producción legislativa por parte
de ambos poderes (como muestra la figura 2) y en una baja valoración
social del Congreso y de los presidentes (Meléndez, 2007; Muñoz, 2021;
Tanaka, 2015). En términos generales, podría hablarse de cierta disfun-
cionalidad de los dos principales poderes del Estado y de crecientes crisis
políticas que incluso han llegado a cuestionar la continuidad demo-
crática.
Figura 2
Producción legislativa en el Perú, 2001-2022 por período anual de sesiones
140
120
100
80
60
40
20
0
73
78
76
80
82
76
69
61
73
114
42
46
68
39
55
99
121
89
30
65
78
66
63
71
45
32
67
64
52
57
48
68
36
47
36
32
24
27
23
10
13
28
2001-2002
2005-2006
2009-2010
2013-2014
2017-2018
2002-2003
2006-2007
2010-2011
2014-2015
2018-2019
2003-2004
2007-2008
2011-2012
2015-2016
2019-2020
2004-2005
2008-2009
2012-2013
2016-2017
2020-2021
2021-2022
Ejecutivo Congreso
Fuente: elaboración propia con base en datos del Congreso de la República. Se excluyen
resoluciones, mociones y reformas de ley, así como terceros proponentes.
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4. EL PRESIDENCIALISMO PARLAMENTARIZADO DEL PERÚ Y
SUS NOCIVOS EFECTOS ANTE LA AUSENCIA DE UN SISTEMA DE
PARTIDOS POLÍTICOS Y DE COMPROMISO CON LA DEMOCRACIA
El desempeño de la democracia peruana a partir de su recuperación en
2001 hasta 2022, año del fallido autogolpe de Castillo, ha sido decepcio-
nante y con un sombrío panorama a futuro, dadas las crecientes amena-
zas que surgen de las propias instituciones políticas y de la fagocitación
del sistema. La inestabilidad ejecutiva ha sido muy elevada, ha afectado
no ya solo a los ministros y los presidentes del Consejo de Ministros, sino
también a los jefes de Estado. En los últimos seis años, se sucedieron seis
jefes de Estado. A su vez, se produjeron intentos de usurpación del poder
presidencial por parte de vicepresidentes —Mercedes Aráoz— o congre-
sistas —Manuel Merino— sin legitimidad política, pero también sin atri-
buciones para ello. O bien, un discutible uso de la facultad constitucional
de disolución anticipada del Congreso, caso de Vizcarra en 2019; o una
desproporcional represión a manifestantes, caso de las protestas de noviem-
bre y diciembre de 2022 bajo la presidencia de Boluarte. Súmese a su
vez una lista de jefes de Estado donde todos aquellos que fueron electos
desde 1990 han sido condenados a penas de prisión; una oposición,
especialmente la representada por el fujimorismo, con un discurso ilibe-
ral y no rupturista con el autoritarismo de los años noventa; y unas orga-
nizaciones partidarias escasamente profesionalizadas y comprometidas
con el juego político, en las que parecen prevalecer los intereses persona-
listas sobre los vínculos programáticos con la ciudadanía, particularida-
des que, eso sí, acompañan al sistema de partidos desde 1990 (Meléndez,
2007; Tanaka, 1998, 2015; Tuesta Soldevilla, 2008).
Como consecuencia, debe entenderse que parte de la respuesta
a estas críticas reside en el diseño orgánico del sistema político peruano.
En especial, la controvertida parlamentarización o atenuación del régi-
men presidencial (García Belaunde, 2009; García Marín, 2019) y la crea-
ción de pesos y contrapesos que, en contextos de gobierno dividido y
partidos políticos con escaso compromiso por la gobernanza, pueden
derivar en presidentes débiles e instituciones bloqueadas (Levitsky y
Cameron, 2003; Levitsky y Loxton, 2018). Véase el caso de la Presidencia
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del Consejo de Ministros, institución procedente de los regímenes par-
lamentarios y existente en los modelos constitucionalmente definidos
como semipresidenciales, caso de Francia, Polonia o Rumania. El análisis
de veintiún años de gobiernos peruanos muestra una elevada salida de
los premieres, aun a pesar de que esta figura debe contar con el explícito
apoyo de la jefatura del Estado en cuanto a su nombramiento y presenta-
ción ante el Congreso (García Belaunde, 2009); y la cámara a su vez debe,
mediante moción de confianza, aprobar su nombramiento. Huelga decir
que un análisis de períodos previos —desde 1993, año de la actual Cons-
titución— arroja cifras relativamente similares sobre esta inestabilidad
ministerial, como varias investigaciones muestran al respecto (Corvetto,
2014; Levitt, 2012; Tanaka y Vera, 2010).
Esta moción de confianza, que en términos teóricos debiera conlle-
var un acuerdo de gobierno o, al menos, a la compartición de una agenda
política (Bobbio, 2018, 2022), no produjo los resultados esperados. Al
contrario, los premieres fueron empleados por todos los jefes de Estado
como una simple válvula de escape ante la aparición de crisis políticas o
de cuestionamientos de mal manejo gubernamental. Así, la elevada fre-
cuencia con que fueron sustituidos, la velada amenaza del Congreso de
cesarlos o la inexistencia de vínculos partidarios de estos premieres, los
volvió inestables, paralizando al Ejecutivo y generando un impasse en
la gobernanza. Similar apreciación pudiera hacerse de los ministros, los
cuales, además de padecer una aún más elevada salida de sus cargos,
destacaron igualmente por no contar en su mayoría con afiliación parti-
daria ni apoyos en el Congreso.
Todo ello derivó en una dinámica donde ciertos mecanismos cons-
titucionales que debieran emplearse de manera extraordinaria, limitada
y ciertamente bajo una perspectiva de oportunidad política limitada, se
volvieran recurrentes y oportunistas, y se redujo la lógica del control
político por parte del Congreso a una continua laminación del Poder
Ejecutivo. Tómese un nuevo ejemplo con base en lo analizado en el pre-
sente estudio: el empleo de la vacancia o juicio político como vía para
remover al presidente de la república. Este instrumento, el cual viene regu-
lado en el artículo constitucional 117 (CPP) no debiera, aparentemente,
emplearse bajo la denuncia de supuesta corrupción, pues esta causal no
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figura como habilitante para su acción de manera taxativa (Cairo, 2013;
Eguiguren, 2008) y, prima facie, no debiera tener tan simple cabida en
la supuesta falta de incapacidad moral. Sin embargo, tanto PPK como
Vizcarra debieron abandonar el poder de manera prematura por acusa-
ciones soportadas bajo este rubro, suponiendo con ello una extensiva
interpretación de los congresistas peruanos del más agravado instrumento
político a su alcance y reforzando el carácter impredecible e inestable del
sistema.
Siguiendo la crítica al diseño institucional, debiera señalarse la con-
figuración del Congreso de la República. Su carácter unicameral, así
como el bajo número de curules (130 desde 2011), le confieren capacidad
para actuar de manera autónoma respecto al Ejecutivo en contextos de
marcada minoría oficialista y evidente oposición. Ciertamente, la litera-
tura (García Montero, 2009; Alcántara et al., 2005a; Santos etal., 2014)
tiende a considerar la bicameralidad como un freno orgánico al propio
Poder Legislativo, sustentado además tanto desde la óptica histórica
(Blanco, 2010) como desde el análisis comparado de casos recientes en
la región (Albala, 2009, 2016; Chasquetti, 2001, 2006). La experiencia
peruana post-2001 vuelve a ir en la senda de la literatura motu proprio: la
prevalencia del gobierno dividido y la ausencia de coaliciones en torno
al oficialismo terminaron incrementando la distancia entre poderes,
pero, sobre todo, potenciando la capacidad del Congreso para decidir
unilateralmente la suerte del Ejecutivo, afectando, cada vez más, a la
propia cabecera del Estado. Ello, además, con un Congreso fragmentado
y con multiplicidad de oposiciones, pero con capacidad para acordar,
ocasionalmente, el despliegue de los mecanismos de control político.
Sin embargo, y posiblemente de manera inesperada, la democracia
peruana logró sobrevivir a esta suma de amenazas, riesgos de quiebre e
incentivos institucionales para el desbloqueo unilateral sin consenso. En
efecto, una lectura positiva del recorrido transcurrido en el período ana-
lizado podría destacar el diferente desenlace en el autogolpe de Castillo
en 2022 con respecto al liderado por Fujimori en 1992. En esta reciente
ocasión, las instituciones democráticas sí lograron en última instancia
dirimir, reconducir y sancionar los ataques contra la legalidad vigente,
además de exhibirse una evidente oposición social ante el acaparamiento
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Revista Oficial del Poder Judicial, 16(21), 2024, 399-428
del poder político por parte de la presidencia. De igual modo, el Tribunal
Constitucional intervino, aun a posteriori, para validar jurídicamente
la disolución congresual auspiciada por Vizcarra en 2019; y, asimismo,
las autoridades electorales pudieron celebrar y dar certidumbre a las
ajustadas elecciones presidenciales a pesar de las estrechas diferencias
en los balotajes y las sospechas de parcialidad que el fujimorismo tendió
a deslizar luego de sus derrotas (Barrenechea y Vergara, 2023; López-
Lozano, 2022; Muñoz y Guibert, 2016).
Por todo ello, debiera afirmarse que, efectivamente, el diseño ins-
titucional sí jugo un papel determinante en la trayectoria de la demo-
cracia peruana en el período 2001-2022. Incentivó la inestabilidad en
el Ejecutivo y no fomentó la cooperación entre los poderes a través de
la figura del presidente del Consejo de Ministros, además de invitar, en
cierto modo, a parlamentarizar la suerte del presidente de la república al
deponerlo en situaciones de marcada minoría en el Congreso y a colo-
car en su lugar a miembros de la cámara, caso de Paniagua en 2001 y
Merino y Sagasti en 2020. Es decir, el gobierno dividido se tornó en una
suerte de pérdida de confianza de la cámara y esta actuó en cuanto tuvo
oportunidad y posibilidad de reunir la mayoría calificada. A su vez, los
partidos políticos mostraron los efectos negativos de la baja institucio-
nalización que la literatura tiende a destacar (Campello, 2015; Levitsky
y Cameron, 2003; Levitsky y Loxton, 2018; Luna, 2015; Molina, 2015):
vehículos electorales al servicio de líderes o facciones con intereses par-
ticulares; limitados lazos programáticos con sus votantes; baja cohesión
en la cámara y tendencia a la atomización de las bancadas; impredecibi-
lidad de la agenda legislativa; y prevalencia de los acuerdos ad hoc sobre
las alianzas o coaliciones que transparenten los acuerdos parlamentarios
y generen certidumbre al sistema.
Empero, y a pesar de los negativos condicionantes que destacaron
en este período, la política peruana se caracterizó por la debilidad de los
principales actores, lo que pudo, siguiendo a Muñoz (2021) y Barrene-
chea y Vergara (2023), evitar en última instancia que un movimiento o
líder autoritario capitalizara la debilidad de las instituciones y la falta
de legitimidad social. No obstante, deja abierta la interrogante sobre la
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capacidad de detener en el futuro nuevas amenazas a la institucionalidad
democrática por parte de entidades más estructuradas y eficaces.
5. CONCLUSIONES
La errática trayectoria democrática del Perú entre 2001 y 2022 muestra
claramente la importancia que aún alberga el análisis del diseño constitu-
cional para entender las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo
y su posible devenir. En efecto, la definición y el sentido de los pesos y
los contrapesos inherentes a todo régimen liberal marca una de las pau-
tas sobre las posibles acciones que pueden llevar a cabo las instituciones
cuando la situación lo habilita y amerita. En este sentido, y aplicándolo
para el caso analizado, la existencia de un presidente del Consejo de
Ministros, así como la necesaria aquiescencia del Congreso para su per-
manencia y la del conjunto del gabinete, genera en términos formales
una dependencia del Ejecutivo hacia el Legislativo, conformándose un
rasgo parlamentarizador del presidencialismo peruano. Puede añadirse
la contraparte ejecutiva en esta misma línea: la prerrogativa, bajo ciertos
supuestos, de disolver el Congreso, lo que supone otro rasgo impropio
de los regímenes presidenciales y un alejamiento de su idea originaria de
reforzar la estabilidad a través de una marcada separación de poderes.
No obstante, estas innovaciones constitucionales debieran, siguiendo
a la teoría (Bobbio, 2022; Linz, 2013; Linz y Valenzuela, 1997), haber
incentivado la cooperación entre poderes, invitando a la compartición,
al menos parcial, de la tarea de gobierno representado en el mencionado
presidente del Consejo de Ministros. Sin embargo, y en parte debido al
sistema de partidos existente y a la falta de mayorías sólidas del oficia-
lismo, los resultados generados tendieron a una creciente inestabilidad
de los ejecutivos, fragmentación de los congresos y progresivo choque o
enfrentamiento entre poderes, llegando a poner en peligro la continui-
dad democrática en 2022, pero con evidentes tensiones desde períodos
previos.
Por tanto, la combinación de un presidencialismo parlamentari-
zado desde su diseño orgánico junto a unas organizaciones partidarias
de escasa institucionalización y limitado compromiso por la democracia,
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derivó en una prolongada crisis de representación, erosionando la ima-
gen de las instituciones, su legitimidad social y, por lo observado en el
período de estudio, su capacidad para hacer funcionar al sistema polí-
tico en su conjunto. Efectivamente, se produjo cierta resiliencia de la
democracia peruana, ya que el fallido autogolpe de Castillo en 2022 y
la intervención desmesurada de otros líderes en situaciones preceden-
tes —Aráoz, Merino, Vizcarra, Keiko— se resolvieron por mecanismos
institucionales, pero posiblemente deban ser considerados como antece-
dentes a una crisis política que no está aún cerrada y que exhibe la inca-
pacidad de la democracia peruana para encauzar las diferencias políticas
naturales de toda sociedad y de otorgar estabilidad al país.
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Financiamiento
Autofinanciado.
Conflicto de intereses
El autor declara no tener conflicto de intereses.
Contribución de autoría
El autor realizó la contribución total de artículo, incluyendo la recogida de datos,
análisis de datos, discusión del marco teórico y de los resultados.
Agradecimientos
El autor agradece el apoyo brindado por su institución universitaria, así como
el apoyo, las observaciones y los consejos de la doctora Ana Cristina González
Rincón, investigadora de la Universidad Autónoma Metropolitana.
Biografía del autor
Ignacio García Marín, doctor en Gobierno y Administración Pública por la
Universidad Complutense de Madrid, máster en Derecho Constitucional por el
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (CEPC) de España. Es profesor
titular a tiempo completo en la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM)
de México, campus Cuajimalpa. Investigador perteneciente al Sistema Nacional de
IgnacIo garcía Marín
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Investigadores (SNI-1) de México. De entre sus últimas publicaciones destacan «La
parlamentarización del juicio político en América Latina. Un estudio comparado
entre 1990 y 2022» (Revista Desafíos n.
o
35) y «Two Decades of Politics Without
Parties, Growing Tensions Between Powers, and the Risk of Democracy in Peru»,
(Revista Andina de Estudios Políticos, vol. 13, n.
o
1), entre otras.
Correspondencia
Igarciam@cua.uam.mx