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Revista Oficial del Poder Judicial, 16(21), 2024, 157-181
REVISTA OFICIAL DEL PODER JUDICIAL
Vol. 16, n.
o
21, enero-junio, 2024, 157-181
ISSN: 2663-9130 (En línea)
DOI: 10.35292/ropj.v16i21.787
La omisión de pronunciamiento sobre los
argumentos del administrado como causal
de nulidad del acto administrativo
The omission of pronouncement on the arguments of the
administered as grounds for nullity of the administrative act
A ausência de decisão sobre os argumentos do órgão
administrativo como fundamento para a nulidade do ato
administrativo
Juan José Linares san román
Corte Suprema de Justicia de la República
(Lima, Perú)
Contacto: jlinares@pj.gob.pe
https://orcid.org/0000-0002-0035-4074
RESUMEN
El presente trabajo versa sobre omisión de pronunciamiento por parte
de la administración en relación con los argumentos y los medios proba-
torios presentados por los administrados, situación que no ha merecido
mayor desarrollo en la doctrina que se aborda, pero que ha sido conside-
rada como una causal de nulidad del acto administrativo en determina-
das resoluciones judiciales, dado que se vulnera el principio del debido
procedimiento administrativo y se incumple el requisito de motivación y,
por ende, se afecta fuertemente el derecho de defensa del administrado.
En esta línea, conviene profundizar y difundir sobre esta omisión como
causal de nulidad del acto administrativo.
Este artículo se encuentra disponible
en acceso abierto bajo la licencia Creative
Commons Attribution 4.0 International License
Juan José Linares san román
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Palabras clave: derecho de defensa; debido procedimiento; acto admi-
nistrativo; motivación; nulidad.
Términos de indización: procedimiento legal; administración pública;
administración de justicia; sentencia judicial (Fuente: Tesauro Unesco).
ABSTRACT
The present work deals with the omission of pronouncement by the
administration in relation to the arguments and evidence presented by
the administered, a situation that has not deserved further development
in the doctrine addressed in it, but that has been considered as a cause
of nullity of the administrative act in certain judicial decisions, given
that the principle of due administrative procedure is violated and
the motivation requirement is breached and, therefore, the right of
defense of the company is strongly affected. In this line, it is convenient
to deepen and disseminate this omission as grounds for nullity of the
administrative act.
Key words: right of defense; due process; administrative act; motivation;
nullity.
Indexing terms: judicial procedure; public administration; administration
of justice; legal decisions (Source: Unesco Thesaurus).
RESUMO
O presente trabalho trata da omissão de pronunciamento por parte
da administração em relação aos argumentos e provas apresentados
pelas autoridades administrativas, situação que não foi aprofundada na
doutrina abordada neste trabalho, mas que tem sido considerada como
causa de nulidade do ato administrativo em determinadas decisões
judiciais, uma vez que o princípio do devido processo administrativo
é violado e o requisito de fundamentação não é cumprido, e, portanto,
o direito de defesa da autoridade administrativa é fortemente afetado.
Nesse sentido, é recomendável aprofundar e divulgar informações sobre
essa omissão como causa de nulidade do ato administrativo.
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como causal de nulidad del acto administrativo
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Palavras-chave: direito de defesa; devido processo legal; ato
administrativo; exposição de motivos; invalidade.
Termos de indexação: procedimento legal; administração pública;
administração da justiça; sentença judicial (Fonte: Unesco Thesaurus).
Recibido: 9/6/2023 Revisado: 28/6/2023
Aceptado: 13/5/2024 Publicado en línea: 30/6/2024
1. INTRODUCCIÓN
En nuestro país se tramitan a diario miles de procedimientos ante enti-
dades públicas, que concluyen con la emisión de actos administrativos,
usualmente contenidos en resoluciones, mediante los cuales se puede
afectar los derechos o los intereses de las personas (administrados) que
acuden a formular alguna solicitud o pedido, o que son fiscalizadas y/o
sancionadas por dichas resoluciones.
Dada la trascendencia que tienen los actos administrativos, nues-
tro ordenamiento jurídico ha establecido, como requisito de validez, su
motivación. Al respecto, en determinados casos la entidad administra-
tiva omite pronunciarse sobre los argumentos que sustentan la solicitud
o la defensa del administrado, lo que genera indefensión y no puede ser
convalidado aduciendo que basta una motivación sucinta o no porme-
norizada
1
, dado que la omisión es total.
En este contexto, el artículo 148 de la Constitución
2
y el artículo 1
del TUO de la Ley n.
o
27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo
aprobado por el Decreto Supremo n.
o
011-2019-JUS
3
, establecen que los
1 Véase la STC Exp. n.
o
01230-2002- HC/TC, f. 11.
2 Artículo 148. Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles
de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa.
3 Artículo 1. Finalidad
La acción contencioso administrativa prevista en el artículo 148 de la Constitución
Política tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones
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administrados pueden recurrir ante el Poder Judicial a efectos de que, a
través del proceso contencioso administrativo, se revisen las resolucio-
nes administrativas que causen estado. Ello involucra a las actuaciones
administrativas en general, así como a las actuaciones materiales no sus-
tentandas en acto administrativo, el silencio administrativo, entre otras.
De este modo, el control jurídico de la magistratura en la tutela de los
derechos y los intereses de los administrados, en sede jurisdiccional, no
solo se circunscribe a las resoluciones, como se precisa en el artículo 4
del TUO en mención.
Esta normativa ha generado la creación del derecho procesal admi-
nistrativo, como señala Jiménez (2020) en los siguientes términos:
Se trata de una disciplina nacida a partir de las controversias que
brotan en las relaciones jurídico-administrativas, alimentada por
el derecho constitucional a la tutela judicial y por el principio de
control inter órganos, que sigue los fines del derecho procesal y es
complementada por el derecho procesal civil debido a la necesidad
de instaurar entre las dos partes la igualdad procesal que no existió
durante el ejercicio previo de la función administrativa. (p. 65)
De lo glosado, se aprecia que se va conformando una nueva rama
del derecho procesal, con principios e instituciones propias, máxime si
el proceso contencioso administrativo es la vía procedimental exclusiva
para impugnar las actuaciones de la administración, salvo la recurrencia
a los procesos constitucionales. Asimismo, la mencionada igualdad pro-
cesal que se establece entre los administrados y la administración per-
mite concluir que esta última no podrá invocar al interior del proceso
contencioso administrativo la prevalencia de alguna de sus facultades
exorbitantes, dado que estas solamente tienen aplicación en el procedi-
miento administrativo.
de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela
de los derechos e intereses de los administrados.
Para los efectos de esta Ley, la acción contencioso administrativa se denomi-
nará proceso contencioso administrativo.
La omisión de pronunciamiento sobre los argumentos del administrado
como causal de nulidad del acto administrativo
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Además, Huapaya (2019) indica lo siguiente:
Al ser la matriz constitucional de todos los procesos y consagrar el
derecho fundamental de acceso a la justicia, la regulación consti-
tucional del proceso contencioso-administrativo debe ser interpre-
tada en función a los alcances de la tutela judicial efectiva, no al
revés. En tal sentido, el proceso contencioso-administrativo es un
proceso en el sentido estricto de la palabra. Al mismo se le deben
aplicar todas las garantías, principios y derechos contenidos en el
derecho a la tutela judicial efectiva. (p. 37)
En la práctica forense, es recurrente la denuncia de vulneración
de los numerales 3 y 5
4
del artículo 139 de la Constitución, esto es, el
derecho al debido proceso y el deber de motivación de las resoluciones
judiciales, respectivamente, que se efectúa en los recursos de casación
interpuestos en los procesos contencioso administrativos, a fin de que
la Corte Suprema verifique si se han producido o no las infracciones
denunciadas en aras de constatar el cumplimiento del derecho «y por su
correcta aplicación a los casos litigiosos, a través de un poder indepen-
diente que cumple la función jurisdiccional» (Hitters, 1984, p. 116).
A ello conviene agregar lo señalado por Danós (2021, p. 159), en el
sentido de que el proceso contencioso administrativo constituye una de
las tres garantías jurídicas de los administrados en relación con la Admi-
nistración pública, conjuntamente con el procedimiento administrativo
y la responsabilidad patrimonial extracontractual de la Administración
pública.
El mencionado control jurídico es una expresión del balance de
poderes o de la fractura del poder, que identifica a un Estado de derecho
4 Artículo 139. Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
[...]
3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.
[…]
5. La motivación escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias,
excepto los decretos de mero trámite, con mención expresa de la ley aplicable y
de los fundamentos de hecho en que se sustentan.
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y la vigencia de la democracia. De esta manera, se busca que el poder no
se encuentre concentrado en una o pocas manos, sino que esté diversi-
ficado en varias entidades. Así tenemos que la doctrina y la normativa
constitucional en Occidente ha señalado que deben existir pesos y con-
trapesos (checks and balances) entre los temporales detentadores del
poder. Una expresión de ello es que las actuaciones administrativas
deben ser controladas por los órganos jurisdiccionales.
En esta línea Dromi (2005) señala lo siguiente:
El poder elabora el derecho, pero a la vez se subordina a él, teniendo
siempre como mentor un derecho anterior, que impone el recono-
cimiento de cualidades, libertades o derechos individuales esencia-
les que la naturaleza otorgó y el derecho positivo no hizo más que
reconocer. Por ello, el mismo ordenamiento jurídico establece los
controles del poder para salvaguardar la vigencia del derecho o el
acatamiento del poder al derecho. (p. 185)
De esta manera se otorgan a la administración facultades exorbi-
tantes, que constituyen una expresión del Estado como «persona pode-
rosa», según considera Hobbes en su Leviatán; o que al ser mal utilizadas
permiten la existencia del «gran hermano», como describe Orwell; más
aún cuando en ciertos sectores existe una propensión a validar el poder
de acuerdo con Gordillo (2003), quien, siguiendo a Popper, nos dice:
Esa falta de metodología y aceptación de la incertidumbre que es la
única regla de toda ciencia lleva también a la búsqueda de la falsa
certidumbre de justificar siempre y de cualquier manera el poder.
[…] Esas afirmaciones —aún de buena fe— dogmáticas y erradas
no son casuales ni objetivamente inocentes, proveen al lector y al
intérprete de dos alimentos fundamentales: uno, la certeza que no
existe en la ciencia; dos, el servicio al poder de turno. Dos consejos
—o decisiones si de un Juez se trata— de un Maquiavelo con ropas
modernas. (t. 1, pp. I-8, I-9)
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En esta línea, en los supuestos en que la administración haga mal
uso de sus facultades exorbitantes, los administrados pueden impugnar
la actuación administrativa que los afecta, lo que conlleva a que soliciten
tutela jurisdiccional efectiva ante el Poder Judicial a fin de que se haga
justicia en el caso concreto. Este derecho fundamental, así como el prin-
cipio del debido proceso, se encuentran contenidos en los artículos 8 y
25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, entre otros
tratados, y en el artículo 139, numeral 3, de la Constitución.
En nuestro país las entidades públicas actúan como juez y parte en
la tramitación y la resolución de los procedimientos administrativos,
procurando la tutela de los bienes jurídicos en salvaguarda del interés
general; sin embargo, pueden cometer errores o abusos de poder al emitir
sus decisiones o, lo que es peor, pueden actuar en función de un inte-
rés particular o de terceros, actos de corrupción que lamentablemente se
producen con preocupante frecuencia. En este sentido, algunas autori-
dades administrativas proceden como si el poder que tienen fuera omní-
modo y permanente, lo que debe ser remediado en sede jurisdiccional.
De esta forma, los administrados en ocasiones formulan pretensio-
nes de nulidad de actos administrativos que consideran que vulneran sus
intereses o sus derechos a través del proceso contencioso administrativo.
En este contexto, los órganos jurisdiccionales deben desarrollar actua-
ción imparcial, pues no cabe desestimar las demandas en beneficio de
las entidades públicas al «subsanar» los errores contenidos en los actos
administrativos que estas expiden, o al convalidar los abusos de poder
cometidos por estas, ya que ello no solo deslegitimaría la actuación juris-
diccional, sino que además conllevaría la inutilidad del proceso conten-
cioso administrativo para los administrados.
Sin embargo, tampoco se puede desconocer o recortar las faculta-
des de las entidades públicas en los casos en que su actuación se ajusta a
derecho, puesto que con ello se agraviaría el interés general. Es necesario
que se reconozca que determinados administrados presentan deman-
das contencioso administrativas sin sustento legal y/o fáctico alguno, e
intentan sorprender a los órganos jurisdiccionales, lo cual ciertamente
es censurable y debería sancionarse.
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De esta manera, en determinados casos se desestimarán las deman-
das contencioso administrativas presentadas por los administrados; asi-
mismo, en otros casos se ampararán dichas demandas, lo que demostrará
que los órganos jurisdiccionales actúan con imparcialidad y objetividad,
como usualmente ocurre, salvo lamentables excepciones. Dicho esto, se
descarta que exista alguna persona o entidad pública que siempre resulte
vencedora en los procesos contencioso administrativos donde interviene
como parte.
2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Se advierte que varias entidades públicas ignoran los argumentos de los
administrados cuando emiten actos administrativos, usualmente conte-
nidos en resoluciones que afectan los derechos o los intereses de estos
últimos. Ello genera una absoluta indefensión para los administrados,
quienes resultan una suerte de convidados de piedra, pues dichas enti-
dades proceden por sí y ante sí al soslayar sus argumentos, sin que se
posibilite la refutación o contradicción de las imputaciones o los cargos
dirigidos en su contra. Ciertamente esta situación no puede convali-
darse mediante la figura de la conservación del acto administrativo, ya
que dicha omisión resulta un vicio trascendente y no es posible subsanar
un pronunciamiento inexistente de la entidad.
Esta situación lleva a que los administrados afectados recurran al
Poder Judicial a través del proceso contencioso administrativo, lo cual
incrementa la carga procesal de manera innecesaria, en razón de que en
determinados casos sus argumentos de defensa resultan adecuados para
levantar las imputaciones o los cargos atribuidos en sede administrativa.
Sobre el particular, resulta conveniente exponer dos casos reales
que permiten conocer cómo se plasma este problema en la realidad.
El primero trata de un procedimiento administrativo sancionador
en el cual se impuso una sanción (multa) al administrado producto del
levantamiento de una fotopapeleta. Sin embargo, se trataba de una clo-
nación de placa de rodaje, pues si bien el vehículo que aparecía en la foto-
papeleta tenía una placa que correspondía a un auto del sancionado
—quien interpuso una denuncia policial por clonación de placa—,
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poseía características diferentes (marca, máscara, faros y parabrisas
distintos), cuya copia certificada presentó a la entidad administrativa,
junto con la tarjeta de propiedad de su vehículo y fotografías.
Al respecto, la entidad administrativa omitió la valoración de los
argumentos de defensa y los medios probatorios ofrecidos por el admi-
nistrado, se limitó a reiterar su competencia, la infracción atribuida al
administrado y la sanción respectiva, para luego describir sucintamente
las circunstancias en que se tomó la fotopapeleta y, por último, confirmar
la sanción impuesta.
En sede jurisdiccional, el sancionado demandó la nulidad del acto
administrativo en cuestión, lo que originó el Exp. n.
o
9822-2014 seguido
ante el Décimo Quinto Juzgado Contencioso Administrativo de Lima,
donde, en primer término, se otorgó una medida cautelar para detener
la ejecución de la citada multa y, posteriormente, se declaró fundada la
demanda. Esta fue confirmada mediante la sentencia de vista del 16 de
mayo de 2019, expedida por la Segunda Sala Especializada en lo Con-
tencioso Administrativo de Lima, lo que fue consentido por la autoridad
administrativa.
De no haberse omitido el pronunciamiento sobre el argumento y
los medios probatorios del administrado sancionado, se hubiera podido
verificar que se trataba de un caso de clonación de placa y, por ende,
correspondía anular la sanción de multa. No obstante, se obligó al admi-
nistrado a seguir un proceso judicial con todo el esfuerzo, el gasto y el
tiempo que ello requiere, simplemente porque los funcionarios de la enti-
dad emplazada ignoraron ex profeso el referido argumento y sus medios
probatorios.
El segundo caso fue resuelto mediante la Casación n.
o
661-2020
Lima, del 17 de noviembre de 2020, emitida por la Sala de Derecho Cons-
titucional Social y Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la
República. Se trata de otro procedimiento administrativo sancionador en
el cual una administrada fue sancionada con una multa y la demolición
de una construcción por parte de una comuna distrital.
La administrada arguyó, en sede administrativa, que al inicio del
procedimiento se había omitido comunicarle la descripción detallada
de los hechos que son materia de infracción, con lo que se vulneró el
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principio de tipicidad; asimismo, que la referida construcción se había
realizado dos años antes, para lo cual se contó con la autorización de la
entidad municipal y, además, que en el inmueble en cuestión no existe
un interior K, como se consignaba en un acta de inspección levantada
por personal de la emplazada.
En sede jurisdiccional, se determinó que la entidad edilicia no
cumplió con remitir a la administrada la documentación vinculada al
procedimiento administrativo sancionador. Asimismo, no se efectuó un
pronunciamiento en relación con los argumentos esgrimidos por esta.
Por ende, se vulneró el derecho de defensa de la demandante, pues las
resoluciones administrativas impugnadas carecen de una debida moti-
vación; en consecuencia, se desestimó el recurso de casación interpuesto
por la entidad demandada.
3. EL DEBER DE MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Sobre la motivación de los actos administrativos García de Enterría
señala:
Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el
mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión
o de cuya aplicación surge. Por ello motivar un acto obliga a fijar,
en primer término, los hechos de cuya consideración se parte
y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y,
en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la
resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto. (García de
Enterría y Fernández, 2006, p. 608)
Al respecto, corresponde señalar que el fijar los hechos para realizar
la subsunción a la norma jurídica aplicable al caso concreto implica que
se verifique la existencia de lo alegado al respecto por el administrado,
esto es, que se constate o se descarte dicha afirmación. Asimismo, debe
tenerse presente lo expresado por el administrado respecto a la norma
jurídica aplicable, a su interpretación, su vigencia en el tiempo y demás
argumentos jurídicos que se hubieran esgrimido, referidos directamente
a la controversia que mantiene con la administración.
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Por su parte, Gordillo (2003) resalta la trascendencia de la moti-
vación del acto administrativo en los siguientes términos: «La lucha por
la debida fundamentación del acto administrativo es parte de la lucha
por la racionalización del poder y la abolición del absolutismo, por la
forma republicana de gobierno y la defensa de los derechos humanos»
(t. 3, p. X-14).
En nuestro ordenamiento jurídico, encontramos que la motivación
del acto administrativo constituye un requisito de validez (numeral 4 del
artículo 3 del TUO de la Ley n.
o
27444 aprobado por el Decreto Supremo
n.
o
004-2019-JUS
5
), por lo cual su incumplimiento constituye un vicio
que genera la nulidad de pleno derecho; asimismo, en el artículo 6 de
esta norma
6
, intitulado «Motivación del acto administrativo», se señala
5 Artículo 3. Requisitos de validez de los actos administrativos
Son requisitos de validez de los actos administrativos:
[…]
4. Motivación. El acto administrativo debe estar debidamente motivado en
proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
6 Artículo 6. Motivación del acto administrativo
6.1. La motivación debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de
los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones
jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el
acto adoptado.
6.2. Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los funda-
mentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes
en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que
por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto. Los informes,
dictámenes o similares que sirvan de fundamento a la decisión, deben ser noti-
ficados al administrado conjuntamente con el acto administrativo.
6.3. No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o
vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su
oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente
esclarecedoras para la motivación del acto. No constituye causal de nulidad el
hecho de que el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto que se
impugna tenga una apreciación distinta respecto de la valoración de los medios
probatorios o de la aplicación o interpretación del derecho contenida en dicho
acto. Dicha apreciación distinta debe conducir a estimar parcial o totalmente el
recurso presentado contra el acto impugnado.
6.4. No precisan motivación los siguientes actos:
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en qué consiste, así como la forma en que debe realizarse y los actos que
no precisan de motivación.
Al respecto, el Tribunal Constitucional, en la sentencia de fecha
10 de diciembre de 2015, que recae en el Exp. n.
o
06256-2013-PA/TC,
numeral 5 de la parte considerativa, hace una remisión a sus anterio-
res pronunciamientos sobre la motivación del acto administrativo, de la
cual se pueden extraer las siguientes reglas: (i) consiste en el derecho a la
certeza, esto es, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los
hechos y las leyes que se aplican; (ii) establece un exigencia ineludible
para todo tipo de acto administrativo, tanto los emanados de potestad
reglada como discrecional; (iii) resulta una exigencia o una condición
impuesta para la vigencia del principio de legalidad; (iv) la falta de moti-
vación o su insuficiencia constituyen una arbitrariedad e ilegalidad, en
la medida que es una condición impuesta por la Ley n.
o
27444. La falta
de fundamento racional suficiente de la actuación administrativa es por
sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.
Las mencionadas reglas establecidas por el Tribunal Constitucional
se refieren a los actos administrativos que requieren de motivación. La
ausencia o la deficiencia de esta generan su impugnación en sede judicial;
por ende, se debe precisar que no se refieren a los actos que no requieren
de motivación de acuerdo con el numeral 6.4 del artículo 6 del TUO de
la Ley n.
o
27444, como las decisiones de mero trámite, cuando se estima
procedente lo pedido por el administrado y no se afecta a terceros, o
aquellos que requieren de motivación única dada la gran cantidad de
actos sustancialmente similares.
De esta forma la motivación del acto administrativo debe ser
expresa, esto es, no puede sobrentenderse o considerarse implícita,
puesto que debe contener una relación directa de los hechos probados
relevantes del caso específico. Ello implica que se verifique la existencia
6.4.1. Las decisiones de mero trámite que impulsan el procedimiento.
6.4.2. Cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el administrado y el
acto administrativo no perjudica derechos de terceros.
6.4.3. Cuando la autoridad produce gran cantidad de actos administrativos sus-
tancialmente iguales, bastando la motivación única.
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de los hechos expuestos por el administrado, es decir, que se constaten
o descarten, como se ha indicado anteriormente. Asimismo, se deben
consignar las respectivas razones jurídicas normativas, para ello debe
tenerse presente lo expresado por el administrado en relación con la
norma jurídica aplicable, su interpretación, su vigencia en el tiempo y
demás argumentos jurídicos que hubiera esgrimido, como también se
ha señalado precedentemente.
4. LAS CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
RELACIONADAS CON LA MOTIVACIÓN
La experiencia que se extrae de la casuística de los miles de procesos
tramitados ante los órganos jurisdiccionales, que conocen y resuelven
procesos contencioso administrativos —de los cuales el articulista ha
formado parte durante catorce años—, indica que son dos las causales de
nulidad del acto administrativo más alegadas, se trata de las previstas en
los numerales 1 y 2 del artículo 10 del TUO de la Ley n.
o
27444, que a
la letra prescriben:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas
reglamentarias.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez,
salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación
del acto a que se refiere el artículo 14.
4.1. La causal prevista en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la
Ley n.
o
27444
Sobre el particular, Morón (2018) comenta: «La contravención a las
normas jurídicas es la primera causal de anulación de un acto adminis-
trativo, pues ninguna autoridad puede pretender sobrepasar los límites
legales o actuar al margen de ella» (p. 249). Al respecto, invocando esta
causal de nulidad de actos administrativos, se alega usualmente la vul-
neración al principio del debido procedimiento, el cual resulta trascen-
dental para la correcta tramitación y resolución de los procedimientos
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administrativos. Este se encuentra regulado en el numeral 1.2 del artículo
IV del mencionado TUO, de la siguiente forma:
1.2. Principio del debido procedimiento. Los administrados gozan
de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento
administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo
enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a
acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer
argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer
y a producir pruebas [énfasis añadido]; a solicitar el uso de la
palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada,
fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un
plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
Asimismo, el Tribunal Constitucional en la mencionada sentencia
del Exp. n.
o
06256-2013-PA/TC, numeral 1 de la parte considerativa, ha
señalado que el derecho constitucional al debido proceso previsto en el
numeral 3 del artículo 139 de la Constitución establece un principio
que también rige el procedimiento administrativo.
De lo expuesto emana en forma meridiana que a los administra-
dos se les reconoce expresamente el ejercicio del derecho de defensa
7
,
esto es, que puedan expresar los fundamentos jurídicos y fácticos que
convengan a sus derechos o intereses jurídicos. Por tanto, las entidades
administrativas no deberían soslayarlos o minimizarlos al momento de
emitir el acto administrativo respectivo, pues con ello se vulnera el prin-
cipio del debido procedimiento administrativo y el derecho de defensa
en perjuicio de los administrados.
En este sentido, resulta evidente que la refutación de cargos, la
exposición de argumentos y la presentación de alegatos por parte del
administrado constituyen un elemento medular de su ejercicio del
7 En la STC n.
o
06256-2013-PA/TC se hace una remisión a la STC n.
o
4289-2004-
AA/TC, donde se puntualiza que el debido proceso administrativo supone el respeto
de todos los principios y derechos contenidos en el artículo 139 de la Constitución,
entre los que se encuentra el derecho de defensa del administrado.
La omisión de pronunciamiento sobre los argumentos del administrado
como causal de nulidad del acto administrativo
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derecho de defensa, quien pretende desvirtuar las infracciones que se le
imputan o demostrar que ha cumplido con los requisitos previstos en
la ley para obtener una declaración o un reconocimiento por parte de la
administración.
En consecuencia, la exposición de argumentos jurídicos y fácticos
debe ser admitida o refutada por la administración de acuerdo con lo
acreditado en el caso concreto. Es decir, importa la emisión de un pro-
nunciamiento adecuado sobre dichos argumentos, ello en función de lo
dispuesto en el principio de debido procedimiento administrativo, y
sobre todo en respeto a la dignidad del administrado, principio que rige
transversalmente en nuestro ordenamiento jurídico, ya que cuando se
ignoran sus argumentos se afecta su dignidad como persona.
De esta manera, la refutación de cargos, que tiene como propósito
levantar las imputaciones que se le formulan al administrado, referidas
a la comisión de una infracción administrativa, implica que tendrá que
brindar la propia versión de lo sucedido. Ello, por supuesto, deberá acre-
ditarse con documentación pertinente e idónea, sin la exigencia de la
presentación de aquella que la administración tenga en su poder, que
haya sido expedida por esta, así como de los demás supuestos contem-
plados en el artículo 48 del TUO de la Ley n.
o
27444
8
.
8 Artículo 48. Documentación prohibida de solicitar
48.1. Para el inicio, prosecución o conclusión de todo procedimiento, común o
especial, las entidades quedan prohibidas de solicitar a los administrados la
presentación de la siguiente información o la documentación que la contenga:
48.1.1. Aquella que la entidad solicitante genere o posea como producto del
ejercicio de sus funciones públicas conferidas por la Ley o que deba poseer
en virtud de algún trámite realizado anteriormente por el administrado en
cualquiera de sus dependencias, o por haber sido fiscalizado por ellas, durante
cinco (5) años anteriores inmediatos, siempre que los datos no hubieren
sufrido variación. Para acreditarlo, basta que el administrado exhiba la copia
del cargo donde conste dicha presentación, debidamente sellado y fechado
por la entidad ante la cual hubiese sido suministrada.
48.1.2. Aquella que haya sido expedida por la misma entidad o por otras enti-
dades públicas del sector, en cuyo caso corresponde a la propia entidad reca-
barla directamente.
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172
Revista Oficial del Poder Judicial, 16(21), 2024, 157-181
4.2. La causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 10
del TUO de la Ley n.
o
27444
Al respecto, debe indicarse que uno de los requisitos de validez del
acto administrativo es la motivación de acuerdo con lo dispuesto en el
numeral 4 del artículo 3 del mismo cuerpo de leyes, que prescribe: «El
48.1.3. Presentación de más de dos ejemplares de un mismo documento ante la
entidad, salvo que sea necesario notificar a otros tantos interesados.
48.1.4. Fotografías personales, salvo para obtener documentos de identidad,
pasaporte o licencias o autorizaciones de índole personal, por razones de
seguridad nacional y seguridad ciudadana. Los administrados suministra-
rán ellos mismos las fotografías solicitadas o tendrán libertad para escoger la
empresa que las produce, con excepción de los casos de digitalización de
imágenes.
48.1.5. Documentos de identidad personal distintos al Documento Nacional de
Identidad. Asimismo, solo se exigirá para los ciudadanos extranjeros carné
de extranjería o pasaporte según corresponda.
48.1.6. Recabar sellos de la propia entidad, que deben ser acopiados por la auto-
ridad a cargo del expediente.
48.1.7. Documentos o copias nuevas, cuando sean presentadas otras, no obstante
haber sido producidos para otra finalidad, salvo que sean ilegibles.
48.1.8. Constancia de pago realizado ante la propia entidad por algún trámite,
en cuyo caso el administrado solo queda obligado a informar en su escrito
el día de pago y el número de constancia de pago, correspondiendo a la
administración la verificación inmediata.
48.1.9. Aquella que, de conformidad con la normativa aplicable, se acreditó o
debió acreditarse en una fase anterior o para obtener la culminación de un
trámite anterior ya satisfecho. En este supuesto, la información o docu-
mentación se entenderá acreditada para todos los efectos legales.
48.1.10. Toda aquella información o documentación que las entidades de la
Administración Pública administren, recaben, sistematicen, creen o posean
respecto de los usuarios o administrados que están obligadas a suministrar
o poner a disposición de las demás entidades que las requieran para la
tramitación de sus procedimientos administrativos y para sus actos de admi-
nistración interna, de conformidad con lo dispuesto por ley, decreto legis-
lativo o por Decreto Supremo refrendado por el Presidente del Consejo de
Ministros. Los plazos y demás condiciones para la aplicación de lo dispuesto
en el presente numeral a entidades de la Administración Pública distintas del
Poder Ejecutivo, son establecidos mediante Decreto Supremo refrendado por
el Presidente del Consejo de Ministros.
La omisión de pronunciamiento sobre los argumentos del administrado
como causal de nulidad del acto administrativo
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Revista Oficial del Poder Judicial, 16(21), 2024, 157-181
acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al
contenido y conforme al ordenamiento jurídico».
En esta línea, un acto administrativo no estará debidamente moti-
vado cuando se ignoran los argumentos y los medios probatorios pre-
sentados por el administrado, ya que el numeral 5.4 del artículo 5 del
TUO precitado establece claramente:
El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y
derecho planteadas por los administrados [énfasis añadido],
pudiendo involucrar otras no propuestas por estos que hayan sido
apreciadas de oficio, siempre que la autoridad administrativa les
otorgue un plazo no menor a cinco (5) días para que expongan
su posición y, en su caso, aporten las pruebas que consideren
pertinentes.
Resulta obvio que si la autoridad administrativa puede apreciar
de oficio cuestiones de hecho y derecho que no han sido planteadas por
los administrados, con mayor razón tiene la obligación de pronunciarse
en relación con aquellas que sí lo han sido, no puede proceder de otra
manera en aras del cumplimiento del requisito de motivación que todo
acto administrativo debe contener.
En consecuencia, los argumentos y las cuestiones de hecho y de
derecho esgrimidas por los administrados no pueden ser intencional y
deliberadamente ignorados por la entidad administrativa, como lamen-
tablemente ocurre en algunos sectores, lo cual se constata del contenido
de las resoluciones respectivas donde brillan por su ausencia los men-
cionados argumentos y cuestiones, motivo por el cual estas deberían ser
anuladas en sede jurisdiccional.
Sobre el tema Guzmán (2011) refiere lo siguiente: «Falta de moti-
vación. Si el acto está fundado en elementos falsos es arbitrario y por ello
nulo. Asimismo, es nulo el acto que adolece de motivación aparente,
como hemos visto anteriormente» (p. 407). Al respecto, la omisión de
pronunciamiento de medios probatorios del administrado, que acredi-
tan la falsedad de los elementos del acto administrativo emitido en su
agravio, permiten concluir que este resulta nulo, como ocurrió en el caso
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174
Revista Oficial del Poder Judicial, 16(21), 2024, 157-181
materia del Exp. n.
o
9822-2014 seguido ante el Décimo Quinto Juzgado
Contencioso Administrativo de Lima, antes expuesto.
De otro lado, esta negativa omisión por parte de determinados sec-
tores de la administración en nuestro país no ha sido materia de estudio
en la autorizada doctrina citada en el presente trabajo. Ello también
sucede en otros países como Colombia, así podemos citar a Milkes
(2019), quien, sobre la motivación de los actos administrativos, apunta:
La necesidad de la comunidad a estar informada se traduce en la
plena garantía de los destinatarios de las decisiones de la Adminis-
tración de cara a la defensa y protección a su derecho a un debido
proceso. Se trata, de igual forma, de una fundamentación donde la
autoridad que toma una decisión expone las razones por las que
el órgano administrativo tomó cierta decisión, las cuales pueden
consistir en fundamentos de derecho o en hecho. (p. 163)
De lo glosado, se evidencia que no se hace mención alguna a los
casos en que la autoridad administrativa omite efectuar el debido pro-
nunciamiento respecto a los argumentos del administrado, como uno de
los supuestos de incumplimiento del requisito de motivación que acarrea
la nulidad del acto administrativo.
Igualmente, podemos citar a la autora española De la Fuente (2020),
quien, respecto a la motivación de los actos administrativos, señala:
En definitiva, podemos dividirlo en cuatro caracteres. En primer
lugar, la motivación permite conocer los motivos de una decisión
para poder contrastarlos jurídicamente y en su caso, impugnarla.
En segundo lugar, los interesados tienen derecho a conocer las
razones de las decisiones administrativas que les afecten. En tercer
lugar, es un instrumento para poder defender sus derechos e inte-
reses legítimos. Además de ser una forma de control social de la
administración. Y, en cuarto lugar, la exigencia legal de motivación
no se ciñe a aquellos casos en que el acto desfavorablemente a dere-
chos e intereses individuales legítimos, sino que alcanza a otro
muchos, en el derecho europeo a todos los actos jurídico [sic].
(p. 11)
La omisión de pronunciamiento sobre los argumentos del administrado
como causal de nulidad del acto administrativo
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Revista Oficial del Poder Judicial, 16(21), 2024, 157-181
Nuevamente se constata que no se hace alusión a los supuestos de
omisión de pronunciamiento respecto a los argumentos del adminis-
trado, como un incumplimiento del requisito de motivación que acarrea
la nulidad del acto administrativo.
Además, conviene enfatizar que la ausencia de motivación no
puede ser superada aplicando la conservación del acto administrativo,
prevista en el artículo 14 del mencionado TUO de la Ley n.
o
27444
9
, en
razón de que dicha omisión es un vicio trascendente que no puede ser
enmendado o convalidado en sede jurisdiccional, en la medida que
afecta gravemente el derecho de defensa del administrado, como se ha
indicado precedentemente.
También ocurre en algunos casos que si bien se consignan dichos
argumentos en la resolución administrativa, no se emite pronuncia-
miento alguno al respecto. Esta negativa actuación constituye también
una transgresión del principio del ejercicio legítimo del poder contem-
plado en el numeral 1.17 del mencionado artículo IV del citado TUO
10
,
el cual proscribe la arbitrariedad.
Sobre el particular, el maestro Recaséns Siches (1961) refiere lo
siguiente: «se llama arbitrarios a los mandatos antijurídicos (y con irre-
sistible fuerza impositiva) e inapelables, dictados por órganos del poder
público» (p. 213). En consecuencia:
9 Artículo 14. Conservación del acto
14.1. Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus ele-
mentos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación del acto,
procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora. […]
10 Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes
principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho
Administrativo.
[…]
1.17. Principio del ejercicio legítimo del poder. La autoridad administrativa
ejerce única y exclusivamente las competencias atribuidas para la finalidad
prevista en las normas que le otorgan facultades o potestades, evitándose
especialmente el abuso del poder, bien sea para objetivos distintos de los
establecidos en las disposiciones generales o en contra del interés general.
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176
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la arbitrariedad consiste, pues, en que el poder público, con un
mero acto de fuerza, salte por encima de lo que es norma o criterio
vigente en un caso concreto y singular, sin responder a ninguna
regla de carácter general, y sin crear una nueva regla de carácter
general que anule la anterior y la substituya. (p. 215)
Al respecto conviene resaltar que el abuso del poder o autoritarismo
tiene una vieja raigambre en nuestro país, pues son de conocimiento
general los casos en que autoridades estatales elegidas o designadas come-
ten actos arbitrarios bajo la supuesta cobertura que el cargo les otorga-
ría, lo que genera que sean recurrentemente denunciados o demandados
ante las instancias correspondientes, como se puede comprobar a diario
en la cobertura que brindan los medios de comunicación a dicho tema.
La mencionada conducta autoritaria resulta indefendible dado que
de acuerdo con lo previsto en el artículo 39 de la Constitución Política
del Perú
11
, dichas autoridades son servidores públicos de la nación, es
decir, deben prestar un servicio idóneo, eficaz y efectivo a favor de los
ciudadanos del país.
Lo anterior descarta de plano la convalidación por parte de los
órganos jurisdiccionales de un actuación arbitraria efectuada por la
administración que afecte el derecho de defensa de los administrados y el
deber de motivación de los actos administrativos. Ello también colisiona
con el principio de imparcialidad que proscribe un trato discriminador
respecto a los administrados, el cual tiene su correlato en el principio de
igualdad desarrollado en el numeral 2 del artículo 2 del TUO de la Ley
n.
o
27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo preci-
tado, donde claramente se establece una similar condición jurídica entre
la entidad pública y el administrado.
11 Artículo 39. Todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la
Nación. El Presidente de la República tiene la más alta jerarquía en el servicio a
la Nación y, en ese orden, los representantes al Congreso, ministros de Estado,
miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo de la Magistratura, los magis-
trados supremos, el Fiscal de la Nación y el Defensor del Pueblo, en igual cate-
goría; y los representantes de organismos descentralizados y alcaldes, de acuerdo
a ley.
La omisión de pronunciamiento sobre los argumentos del administrado
como causal de nulidad del acto administrativo
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5. CONCLUSIONES
La principal e inevitable conclusión que emerge de lo anteriormente
expuesto es que los actos administrativos en los que se omiten los argu-
mentos de los administrados incurren en las causales de nulidad pre-
vistas en los numerales 1 y 2 del artículo 10 del TUO de la Ley n.
o
27444,
por la clara violación del principio del debido procedimiento y del
deber de motivación, respectivamente, lo cual afecta su derecho de
defensa y, además, conlleva también la vulneración de los principios
de igualdad y del ejercicio legítimo del poder, así como la dignidad del
administrado.
Además, conviene reiterar que la ausencia de motivación no puede
ser superada aplicando la conservación del acto administrativo, prevista
en el artículo 14 del mencionado TUO de la Ley n.
o
27444
12
, en razón de
que dicha omisión es un vicio trascendente que no puede ser enmen-
dado o convalidado en sede jurisdiccional, en la medida que afecta de
forma grave el derecho de defensa del administrado, como se ha indicado
precedentemente.
Dada esta indeseable situación, lo que corresponde es que los órga-
nos jurisdiccionales, otorgando tutela jurisdiccional efectiva, anulen los
referidos actos administrativos y brinden una plena jurisdicción cuando
es requerida por los administrados, con el propósito de poner fin a la
controversia materia del proceso respectivo en forma definitiva, es decir,
con la garantía de la cosa juzgada, dado que los procesos contencioso
administrativos tienen como objeto el control jurídico de las actuacio-
nes administrativas, y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los
administrados, lo que descarta una actuación parcializada a favor de la
administración.
Además, en estricta aplicación del principio de responsabilidad
recogido en el numeral 1.18 del artículo IV del Título Preliminar del TUO
12 Artículo 14.- Conservación del acto
14.1. Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus ele-
mentos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación del acto,
procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora. […]
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178
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de la Ley n.
o
27444 precitado
13
, las entidades, los funcionarios y los ser-
vidores públicos que hayan generado la nulidad de un acto administra-
tivo al ignorar los argumentos del administrado, deben responder por
los daños ocasionados a este último, como puntualmente se señala en
esta norma, en el sentido de que «las entidades y sus funcionarios o ser-
vidores asumen las consecuencias de sus actuaciones de acuerdo con el
ordenamiento jurídico».
Como se sabe, las consecuencias en cuestión están contempladas en
el artículo 260
14
y siguientes del mencionado TUO de la Ley n.
o
27444,
donde se indica que las entidades son patrimonialmente responsables
frente a los administrados por los daños directos e inmediatos causados
por los actos administrativos. Se precisa que la indemnización com-
prende el daño directo e inmediato y las demás consecuencias que se
deriven de la acción u omisión generadora del daño, incluyendo el lucro
cesante, el daño a la persona y el daño moral.
Al respecto, las entidades públicas deberían repetir los montos
indemnizatorios que tengan que abonar frente a los funcionarios y los
servidores que omitieron pronunciarse sobre los argumentos de los
administrados en ejercicio de su derecho de defensa, no es justo que el
13 Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguien-
tes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del
Derecho Administrativo.
[…]
1.18. Principio de responsabilidad.- La autoridad administrativa está obligada a
responder por los daños ocasionados contra los administrados como conse-
cuencia del mal funcionamiento de la actividad administrativa, conforme lo
establecido en la presente ley. Las entidades y sus funcionarios o servidores
asumen las consecuencias de sus actuaciones de acuerdo con el ordena-
miento jurídico.
14 Artículo 260. Disposiciones Generales
260.1. Sin perjuicio de las responsabilidades previstas en el derecho común y en las
leyes especiales, las entidades son patrimonialmente responsables frente a los
administrados por los daños directos e inmediatos causados por los actos de
la administración o los servicios públicos directamente prestados por aquellas.
[…]
La omisión de pronunciamiento sobre los argumentos del administrado
como causal de nulidad del acto administrativo
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Estado deba pagar esos montos debido a una actuación arbitraria o
negligente de dichas personas.
De otro lado, conviene reiterar que existen casos en los cuales los
administrados presentan demandas contencioso administrativas sin sus-
tento legal y/o fáctico alguno, e intentan sorprender a los órganos juris-
diccionales, por lo que corresponde desestimarlas, dado que la actuación
de las entidades públicas se ajusta a derecho y en resguardo del interés
general. Asimismo, se debería sancionar a aquellos que han actuado con
manifiesta temeridad procesal.
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Financiamiento
Autofinanciado.
Conflicto de intereses
El autor declara no tener conflicto de intereses.
Contribución de autoría
Investigación, redacción y aprobación de la versión final.
Agradecimientos
Agradecimientos a la correctora de textos.
Biografía del autor
Nacido en Lima, se tituló como abogado, magíster y doctor en Derecho en la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Ingresó al Poder Judicial el año 1994
y se desempeñó como juez de trabajo; luego el 2009 ascendió a juez superior;
actualmente labora como juez supremo provisional. Profesor de la Academia de la
Magistratura y de la Facultad de Derecho de la Universidad San Ignacio de Loyola.
Correspondencia
jlinares@pj.gob.pe
