Artículo de investigación
Delimitación de la competencia entre el juez contencioso-administrativo y otros jueces de la República a través de la jurisprudencia: el caso peruano1
Delimitation of Jurisdiction between
the Contentious- Administrative Judge and other Judges of the
Republic through Jurisprudence: the Peruvian
Case
Delimitação da jurisdição entre o juiz contencioso- administrativo
e outros juízes da
República por meio da jurisprudência: o caso peruano
L. Alberto
Huamán Ordóñez
Universidad Nacional
Pedro Ruiz Gallo (Lambayeque, Perú)
Contacto:
2021814047@unh.edu.pe https://orcid.org/0000-0003-2229-9624
RESUMEN
El autor del presente
ensayo analiza los diversos pronunciamientos del Poder Judicial peruano contenidos no solo en sentencias de
segundo grado, sino también en plenos jurisdiccionales, así como en casaciones.
En el contexto práctico de la jurisprudencia, se ha establecido la competencia del juez contencioso-administrativo frente
a otros jueces, tales como el civil o el laboral, en lo que respecta a actuaciones administrativas de Derecho administrativo, así como a aquellas actuaciones administrativas de Derecho privado
generadas por organizaciones que desempeñan funciones administrativas o prestan servicios
públicos; así mismo aquellas actuaciones administrativas de Derecho
administrativo que combinan
el ejercicio de potestades públicas
con otro tipo de actuaciones de los particulares,
bajo una regulación distinta de la del Derecho administrativo, que el juez competente no siempre puede identificar con claridad suficiente
para someter la administración al control judicial. En tal orden de ideas, se
analiza el papel actual que se ha generado como producto de la transformación
del Derecho administrativo a partir de la figura de la huida de dicha
disciplina hacia un escenario de despublificación y
su impacto en las actuaciones administrativas susceptibles de ser sometidas al
contencioso- administrativo como proceso judicial. Se presenta un juicio
crítico en relación con la posición disímil
de los tribunales, además de proponer
algunas ideas con el fin de optimizar este contexto de incertidumbre en la
determinación del juez natural en una delicada materia procesal, donde el
individuo debe estar protegido de los efectos de la administración y el poder
público.
Palabras clave:
actuación administrativa;
competencia judicial; tutela subjetiva; control jurídico de la administración; contencioso-administrativo.
Términos de indización: administración
pública; derecho administrativo; administración de justicia; derecho a la
justicia (Fuente: Tesauro Unesco).
ABSTRACT
The author of this essay proceeds to analyze the
various pronouncements of the Peruvian Judiciary contained not only in
second-degree sentences but also in full jurisdictional sessions
as well as in cassations through which, in the practical scenario
of jurisprudence, the jurisdiction
of the contentious-administrative judge before other judges, such as civil or
labor, in matters related to administrative actions of administrative law as well as those administrative actions of private law generated
by organizations that exceptionally perform administrative functions or provide public
services to the same as those that combine
administrative actions of administrative law with other types of actions
of individuals under a regulation other than that of administrative law that do not always allow the competent
judge to be identified, clearly, to subject the administration to sufficient
judicial control; in this order of ideas, it stops to analyze the current role
that has been generated as a product of the transformation of Administrative
Law based on the figure of the flight of said discipline towards a scenario of the publication and its impact on administrative actions susceptible to
be subjected to contentious-administrative as a judicial process, showing a
critical judgment regarding the dissimilar position of the Courts as well as proposing some ideas with the purpose
of improving this scenario of
uncertainty in the determination of the natural judge in a delicate procedural matter where the individual must be protected from the attacks of the
administration as a public power.
Keywords: administrative action; judicial jurisdiction; subjective guardianship; legal control of the administration; contentious-administrative.
Indexing
terms: public
administration; administrative law; administration of justice; right to justice
(Source: Unesco Thesaurus).
RESUMO
O autor
deste ensaio passa a analisar os diversos pronunciamentos do Poder Judiciário peruano contidos não apenas em sentenças de segundo
grau, mas também em decisões de tribunais plenos, bem como em cassações, por meio das quais, no cenário prático da jurisprudência, a jurisdição do juiz contencioso-administrativo foi delimitada
em relação a outros juízes, como os tribunais civis ou trabalhistas,
em termos de assuntos relacionados a ações administrativas de direito administrativo, bem
como aquelas ações
administrativas de direito privado geradas por organizações que excepcionalmente desempenham funções admi- nistrativas
ou prestam serviços públicos, bem como aquelas que combinam ações administrativas de direito administrativo com outros tipos de ações privadas sob
uma regulamentação diferente da do direito administrativo, que nem sempre permitem identificar
claramente o juiz competente para submeter a administração a um controle judicial suficiente; Nessa ordem de ideias, analisa o papel
atual que foi gerado como
resultado da transformação do direito
administrativo da figura da fuga dessa disciplina
para um cenário de despublificação e seu impacto nas ações administrativas suscetíveis de serem submetidas ao contencioso administrativo como um
processo judicial, O autor faz um
juízo crítico da posição díspar dos Tribunais e propõe algumas ideias com o
objetivo de melhorar esse cenário de incerteza na determinação do juiz natural
em uma questão processual delicada,
em que o indivíduo deve
ser protegido das investidas da administração como
poder público.
Palavras-chave: ação administrativa; competência judicial; proteção subjetiva;
controle legal da administração; contencioso administrativo.
Termos de indexação: administração pública; direito administrativo; administração
da justiça; direito à justiça; direito à justiça (Fonte: Thesaurus da Unesco).
El
ejercicio de la función jurisdiccional comprende someter a la administración en
su calidad de poder público para garantizar su papel de organización servicial, como es reconocido en el Perú desde la dación
no democrática de la Carta nacional (Congreso Constituyente Democrático, 1993,
artículo 148) y el Decreto Supremo n.o 011-
2019-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley que regula el proceso
contencioso-administrativo (Poder Ejecutivo, 2001). Dentro del radio
del denominado control jurídico, se invoca que el órgano que juzga lo hace con
enteros criterios objetivos e imparciales (Aragón Reyes, 1986), dejando atrás
la utilidad y conveniencia de la oportunidad, propia de la actividad
administrativa, al momento que somete a la organización jurídico-pública. Sobre
dicho contexto, resulta habitual entender que, ante la producción de
actuaciones administrativas de Derecho administrativo, el juez con atribuciones
para controlar la producción de decisiones administrativas anómalas es el contencioso- administrativo (Casación n.o 4776-2019-Sullana, 2023,
considerando sexto), al asumirse, con toda pacificidad, que se trata del órgano judicial
«natural» en atención a la materia en virtud del sistema judicialista de la administración (Cassagne, 2005).
Sin embargo,
hay que recordar
que la multiplicidad de actuaciones
administrativas están ligadas a diversas actuaciones del particular que
parten de escenarios sujetos a materias distintas del Derecho administrativo.
Dicha situación ha llevado a que los jueces no determinen en la práctica, con
certeza, al juez competente para someter a los
Tribunales, poniendo en entredicho, en muchos casos, el principio constitucional del juez natural. Esto afecta al ciudadano
que acude a
los Tribunales, en atención a que la carencia de seguridad jurídica impacta negativamente en la percepción que se tiene del Poder Judicial
como organización estatal.
En este sentido, para el contexto nacional, los temas ligados al
cuestionamiento de títulos de propiedad genera- dos por la administración de la propiedad
informal, el debate sobre la actividad disciplinaria de
instituciones gremiales, la nulidad de actos jurídicos, el reembolso por
subsidio en materia de salud pública, el accidente de trabajo de personal
estatal en ejercicio de funciones públicas de fiscalización, el daño moral por
despido por la causal de excedencia en el sector público, tomados como muestra
de estudio, constituyen un importante escenario de interés para la
investigación con el propósito de poder delimitarse, de manera adecuada, la competencia
del juez contencioso-administrativo frente a otros jueces como el
laboral o el civil.
A
partir de lo mencionado, llevaremos a cabo una exploración minuciosa de los
principales veredictos, plenos y pronunciamientos casatorios de los jueces contencioso-administrativos en Perú, que proceden
de diversas Cortes Superiores de Justicia, así como de la Corte Suprema de
Justicia de la República. Los Tribunales determinan la competencia en temas en
los que debería ser el juez contencioso- administrativo el competente para
solucionar la controversia alegada como administrativa. Además, se puede
considerar o no sujeta al Derecho administrativo en cuanto a las características de la controversia
presentada a los tribunales.
El
presente ensayo se llevó a cabo mediante de una investigación cualitativa, en
donde los métodos de investigación aplicados se fundamentan en el método
histórico y hermenéutico. A partir de estos, se va a analizar
cómo los Tribunales determinan al juez competente en la práctica cuando se cuestionan actuaciones administrativas que no siempre se identifican, con claridad,
como pertenecientes al Derecho administrativo sobre la base del Decreto Supremo
n.o 011-2019-JUS, Texto Único Ordenado
de la Ley que regula el proceso contencioso- administrativo (Poder Ejecutivo,
2001). Es importante destacar que, en virtud de la naturaleza propia de la
investigación cualitativa, el estudio se limita a analizar tales aspectos
recurriendo, en cuanto es necesario, a la doctrina y la jurisprudencia con el propósito
de reforzar la interpretación
realizada, de manera tal que no se pretende probar hipótesis alguna.
3.1.
El actuar de la administración como organización vicarial: las actuaciones administrativas
de Derecho administrativo y las actuaciones administrativas que no pertenecen a
dicha materia
Para el ejercicio de sus atribuciones de Derecho administrativo, la administración necesita
exteriorizar diversos modos
en los que se expresan sus potestades
públicas sujetas al Derecho público, que es lo que pasa a denominarse
actuación administrativa.
En
la teoría, en orden a la necesidad de uniformidad en el raciocinio que demanda la técnica jurídica,
la solución se ha enfocado en reducir la actividad
administrativa al acto administrativo como si
el ejercicio del poder público solo se concretará en el aspecto formal
de las relaciones jurídico-administrativas de modo que «quedan fuera de esa
definición la actuación no jurídica (actos materiales), los actos jurídicos de
la administración no sometidos al Derecho administrativo y los actos jurídicos
dictados por los administrados» (Rodríguez García, 1985, p. 43); sobre dicho contexto histórico
y sociológico, no faltaba razón en España, como referente
legislativo, en la hoy derogada ley del 27 de diciembre de 1956, reguladora de
la jurisdicción contencioso-administrativa, para aceptar
tal vinculación: «Se habla de acto, y no de acuerdo, resolución,
providencia o de cualquier otro concepto semejante, por ser aquel más extenso y
comprender todas las manifestaciones de la actividad administrativa»
(Exposición de Motivos, 1956). Dicho reduccionismo ha llevado a asimilar, por largo
tiempo y de muy mala manera, a la actuación administrativa con el acto
administrativo. Sin embargo, la riqueza de la interacción real y práctica entre
el particular y los poderes públicos supera la noción de que únicamente lo formal representa la
actividad administrativa. Al efecto, desde el sustento de un renovado periodo
democrático español con el Pacto de la Moncloa, la Ley n.o 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa,
precisa lo siguiente:
No
toda la actuación administrativa, como es notorio, se ex- presa a través de reglamentos, actos administrativos o contratos
públicos, sino que la actividad prestacional, las actividades negociables de
diverso tipo, las actuaciones materiales, las inactividades u omisiones de actuaciones debidas
expresan también la voluntad
de la Administración, que ha de estar sometida en todo caso al imperio
de la ley. La imposibilidad legal de controlar
mediante los recursos contencioso-administrativos estas otras manifestaciones de la acción administrativa, desde hace tiempo criticada, resulta ya injustificable, tanto a la luz de los principios constitucionales como en virtud
de la crecida [sic] importancia
cuantitativa y cualitativa de tales manifestaciones.
Por eso, la nueva Ley somete a control
de la Jurisdicción la actividad de la Administración pública de cualquier
clase que esté sujeta al Derecho
Administrativo, articulando para ello las acciones procesales oportunas. (Cortes
Generales, Exposición de Motivos, 1978)
El
escenario peruano no ha sido la excepción, dado que se carecía, hasta
antes de 2001,
de una regulación jurídico-administrativa
uniforme que pudiera brindar predictibilidad en la identificación de las actuaciones administrativas. Sin embargo,
en la Ley n.o 27444, Ley del procedimiento administrativo general, se recoge la noción de acto administrativo primordialmente (Poder
Legislativo, 2001, artículo 1), descartando que lo sean las actuaciones de
administración interna y las actuaciones materiales (Poder Legislativo, 2001,
artículo 1, inciso 1.2., apartado 1.2.1. y 1.2.2.) y el de las actuaciones
administrativas sujetas al Derecho
administrativo en la Ley n.o 27584, Ley del proceso contencioso-administrativo (Poder
Legislativo, 2001, artículo
1, inciso 4) como regulación
adjetiva de control jurídico de la administración. En dicho esquema, en la
legislación administrativa sustantiva, la primacía la tiene la identificación
del acto administrativo, lo que reduce la aplicación de otras actuaciones administrativas
que son poco desarrolladas en dicha ley por parte del legislador, en tanto en la regulación procesal
administrativo aparece un fuerte avance
en des- vincular la noción de
las actuaciones administrativas a las del acto administrativo desde una
proyección de tutela del particular.
Es
relevante señalar que, a partir de la liberalización de la economía y el
posterior retroceso del Derecho administrativo (STC número 0009-2007-PI/TC), se produce un fenómeno global (Laguna
de Paz, 1995, pp. 202-203) que entiende que el Derecho administrativo cede espacio a otras disciplinas en cuanto a temas que involucran
el ejercicio de potestades públicas. La administración ha llevado a cabo
otras medidas administrativas de origen
laboral, civil y societario, entre otras, «para poder desembarazarse de la rigidez
de actuación del derecho administrativo» (Baucells Lladós, 2022, p. 30), dada su inamovible
ritualidad incompatible con la dinámica
del sector privado,
sujeto a la continua competitividad y productividad
en el mercado.
La confirmación nos la da la propia
Ley n.o
27444 al referirse a los particulares que, aunque sometidos al régimen jurídico del Derecho
privado, prestan servicios públicos o ejercen función administrativa (Casación
Previsional n.o 2123-2005-San Martín, 2007,
considerando cuarto; STC n.o 03156-2009-PHD/TC, 2010,
fdm. 5; STC n.o 01364-
2021-PA/TC, 2022, fdm. 24-29); aun cuando usan las técnicas jurídico-
administrativas de la concesión, la delegación o la autorización que son
propias del Derecho administrativo recogidas enunciativamente en la ley general
administrativa (Poder Legislativo, 2001, artículo I, inciso 8), lo que lleva a la admisión,
por permisión del Parlamento, de las actuaciones administrativas sujetas al Derecho
privado (Fernández Rodríguez,
1997; Caballero Sánchez, 2021).2 Aún más, dicha regulación
sustantiva se fortalece
con la posterior emisión del Decreto Legislativo
n.o 1272 —Decreto Legislativo que modifica la Ley n.o 27444, Ley de Procedimiento Administrativo
General y deroga la Ley n.o 29060, Ley del
Silencio Administrativo—, desde el cual se establece que los trámites a ser
realizados ante dichos privados se regulan a través de la ley administrativa general «en lo que fuera aplicable de
acuerdo a su naturaleza privada»
(Poder Ejecutivo, 2016, artículo 2). Se pone énfasis en diferenciar entre las actuaciones administrativas de Derecho administrativo y las actuaciones
administrativas de Derecho privado, generadas
dentro de lo que, en España, se denomina «el sector público institucional» recogido en la Ley
n.o 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público
(Cortes Generales, 2015,
artículo 2, inciso 2, apartado b), concitando el interés de la literatura científica de la materia (Chinchilla Marín, 2017; García-Andrade Gómez, 2019; Baucells Lladós, 2022).
En
orden a lo desarrollado, la prestación de servicios públicos así como la función
administrativa dejan de estar relacionadas con los fundamentos del Estado, de manera tal que hoy cabe sostenerse
que «la función
administrativa no es exclusiva de las entidades del Estado, sino que
su ejercicio también puede recaer en entidades autónomas reconocidas por el
Estado» (Casación n.o 20407-2017-Lima,
2021, considerando tercero, 3.3.), lo que fragmenta la clásica noción de que el Derecho administrativo es el único vehículo que regula las actuaciones
administrativas (Huamán Ordoñez, 2008).
3.2.
Juez contencioso-administrativo y su competencia respecto de las actuaciones
administrativas sujetas al Derecho administrativo
Teniendo
en cuenta la separación entre actuaciones administrativas de Derecho
administrativo (Díez Sánchez, 2004) y las actuaciones administrativas de
Derecho privado (López González, 2016), se abre paso el instrumento jurisdiccional ante el cual deben responder cuando
se advierta un proceder anómalo de la organización pública. Dada su
especialidad, la Ley n.o 27584 nos permite identificar, sin duda alguna, la competencia del juez contencioso-administrativo al realizar «el control
jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración
pública sujetas al derecho administrativo», señalando que «procede la demanda
contra toda actuación realizada en ejercicio de potestades administrativas»
(Poder Legislativo, 2001, artículos 1 y 4), de modo tal que dicho precepto
procesal presenta un correlativo sentido de exclusión, siendo otros los
juzgados donde se ventilen controversias producidas por la administración pública al abrigo del Derecho privado
(Díez Sánchez, 2004, p. 337). No obstante,
el sentido interpretativo que aflora de la lectura
de dicha regulación procesal, si bien tiene vocación pedagógica al delimitar el papel del juez contencioso-administrativo, resulta insuficiente atendiendo ––entre otros
factores–– a la carencia de especialización de los jueces en materia
de Derecho administrativo y de Derecho procesal
administrativo para determinar, en el plano de
la realidad, la competencia judicial adecuada, lo que lleva a que esto sea
superado mediante una motivada declaración de improcedencia de los jueces
(Casación n.o 10915-2018-Huancavelica, 2020,
considerando segundo, 2.2.), surgiendo diversa casuística al respecto que
pasamos a analizar.
3.3.
Análisis de los principales pronunciamientos judiciales donde
se cuestiona la competencia del juez contencioso- administrativo con relación a posibles actuaciones administrativas
sujetas al Derecho administrativo
El
ejercicio concreto de la actividad judicial en materia contencioso- administrativa es un importante dato de la realidad que sirve de insumo a
la presente investigación, puesto que nos permite observar cómo resuelven los
Tribunales, en la práctica, y los diversos conflictos que se generan
en la interacción entre el ciudadano y la administración, lo que nos permite identificar en qué contextos debe participar
o no el juez contencioso-administrativo. Desde dicha perspectiva, estudiamos los diferentes pronunciamientos judiciales que, en calidad de muestra
de la presente investigación, nos sirven de sustento para identificar los criterios
a través de los cuales se establece
la diferenciación entre la
competencia del juez del control jurídico de la administración frente al de
otros magistrados.
El
debate no tiene una posición jurisprudencial pacífica en torno a los títulos de
propiedad informal emitidos por la administración, lo que permite evidenciar la
carencia de uniformidad de criterio en el juez natural para ventilar cualquier
duda jurídica en su generación; al respecto,
la pluralidad de plenos jurisdiccionales y el poco espacio de
tiempo entre uno y otro permiten dar cuenta de dicho entorno poco seguro para
el justiciable.
Dejando
atrás las diversas casaciones emitidas al respecto, la Corte Superior
de Justicia de Huancavelica en el I Pleno Jurisdiccional Distrital en materia civil y familia
(2016) ha debatido
en torno al tema
del juez competente y las causales a invocarse, dado que se identifican
posiciones dispares que otorgan, por una parte, la competencia al juez privado bajo las causales
de nulidad del Código civil y, de otro lado, la
competencia al juez contencioso-administrativo sobre las causales de nulidad administrativa. Al efecto, en dicho pronunciamiento prevalece la posición en la que el juez de la materia civil en vía del proceso
contencioso-administrativa (Corte Superior de Justicia de Huancavelica,
conclusión plenaria) es quien tiene la competencia judicial para cuestionar el título de propiedad extendido por la autoridad administrativa con la precisión de que, como se advierte, es ante el juez civil
en el que se expone la controversia.
Por su parte, ante dos posiciones dispares, la Corte Superior de Justicia de Ica en el I Pleno
Jurisdiccional Distrital Civil, Familiar y Comercial de Ica (2016) asume igual
línea de pensamiento, reafirma la competencia contencioso-administrativa respecto
de actos emitidos por las administraciones
competentes adicionando, como datos relevantes, que debe invocarse la pretensión de revisión o de anulación (Ley n.o 27584, Poder Legislativo, 2001, artículo 5, inciso 1). Aparece la duda, como
una posición distinta, si tal cuestionamiento se extiende a los títulos emitidos,
lo que representa el cuestionamiento al producto final de
la actividad administrativa de Derecho administrativo. Respecto de esto último,
se plantea la posibilidad de que resulte
indistinto acudir al juez
civil o al juez del control jurídico
de la administración siempre que no
se haya producido el plazo de tres (3) meses referido a la caducidad establecida en la ley procesal
administrativa, insertando la posibilidad de que se acuda al juez civil cuando
los plazos hayan precluido para plantear demanda en la sede
contencioso-administrativa.
A
su turno, la Corte Superior de Justicia de la Libertad, a través del Pleno
Jurisdiccional distrital civil y procesal (2021), ingresa al análisis de la
nulidad de acto jurídico y el consiguiente cuestionamiento de la validez del
título de propiedad emitido por la autoridad en materia de propiedad informal.
Para tal efecto, se abre espacio sosteniendo la tesis de subsumir el cuestionamiento de títulos
otorgados por la administración dentro de las pretensiones de nulidad
de acto jurídico, frente a la cual se plantea otra enfocada en hacer prevalecer
la jurisdicción contencioso-administrativa respecto del cuestionamiento
del título administrativo. Sobre dicha proyección, se asume la segunda
posición, estableciendo la distinta orientación que se presenta
en el proceso civil respecto del contencioso-administrativo,
ya que la emisión de títulos habilitantes emana de previas
actuaciones administrativas que, en caso de que se determine alguna
afectación, se deben conducir
al control jurídico de la administración.
Dentro del radio de acción de las Cortes
Superiores de Justicia, se ha generado el Expediente n.o 0108-2021-46-1601-SP-CI-01,
tramitado ante la Corte Superior de Justicia de la Libertad, a propósito de una
demanda de nulidad de acto jurídico, donde se ha vuelto a plantear el tema de
la nulidad de títulos de propiedad otorgados por la administración pública. En dicho expediente judicial, se ha emitido
la Resolución SEIS, del 18 de mayo de 2021 por parte de la Primera Sala Civil
de dicha Corte Superior, donde se enfatiza la competencia del juez
contencioso-administrativo, asumiendo la preocupación de que «el derecho no puede aceptar
la existencia de dos vías paralelas en sede judicial para la declaración de
nulidad del acto administrativo: la del contencioso administrativo y la nulidad
de acto jurídico en la vía civil» (Corte Superior de Justicia de la Libertad, VI., 6.5.2.), dado que la autoridad
administrativa, al expedir el título de propiedad materia de cuestionamiento, ha actuado «dentro
de las potestades públicas que ostenta, y dentro de un procedimiento
administrativo de titulación iniciado por la ahora demandada» (Corte Superior de Justicia de la
Libertad,
VII., 7.3.), ya que no se trata de una decisión generada sobre el acuerdo entre
particulares, sino al abrigo de un procedimiento administrativo en sustento del régimen jurídico
inmanente al tema de
la propiedad informal.
Luego de la evaluación de estas posiciones diversas, de manera analítica, podemos identificar que los Tribunales de Justicia no logran
diferenciar entre los siguientes escenarios:
1.
La producción de
actuaciones entre particulares que, al am- paro del Código civil, normalmente
dan origen a una minuta o una
escritura pública que servirá de sustento a la traslación de una propiedad generando
que sea el juez civil el competente para cuestionar cualquier
pretensión anulatoria u otra nomi- nada o innominada:
en dicho contexto, no hay actuación administrativa de Derecho administrativo alguna excluyendo la intervención del juez
contencioso-administrativo, dado que se trata de decisiones generadas al abrigo
de relaciones jurídico- privadas con base en los principios generales de
libertad y de autonomía privada.
2.
El juez civil también
resulta competente en situaciones de nulidad del negocio jurídico producido
entre privados que van
a llevar, como efecto jurídico de arrastre, al irremediable cuestionamiento de
su inscripción ante la autoridad registral, ya que esto último implica la
consecuencia natural del vicio inmanente a la voluntad depositada en la
actuación de los particulares involucrados; en suma, este último dato de la
realidad —el cuestionamiento «accidental» del título registral— no transforma la controversia
privada en administrativa.
3.
Las actuaciones
administrativas generadas ante la administración registral que conducen a una
inscripción ante dicha autoridad, cuya actividad de Derecho
administrativo-registral se regula por su régimen
jurídico en la que normalmente no ha sido considerado
un administrado, calificado sustantivamente como tercero (Ley n.o 27444, 2001, artículo 71), llevan a
la saludable flexibilización del plazo de caducidad del contencioso-
administrativo (Ley n.o 27584,
2001, artículo 18) para superar su ausencia en la interacción administrativa
así como, de otra parte, a verse beneficiosamente liberado de la carga de
superar la vía previa administrativa (Ley n.o 27584,
2001, artículo 20 inciso 3), siendo esto último confirmado pretorianamente por
la Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema a través de uno de sus
pronunciamientos (Casación n.o 19279-2017-Huancavelica,
2020, considerando quinto), al entenderse que no ha sido involucrado en un trámite administrativo en el que, en
circunstancias habituales, debería haber participado.
4.
Las actuaciones
administrativas ligadas al cuestionamiento respecto a la producción de un título de propiedad
emitido por la administración de la propiedad
informal en el ámbito urbano o generado por la administración en
materia de formalización de la propiedad rural, descansan plenamente sobre
enteras actuaciones administrativas sujetas al Derecho administrativo, ya que
son generadas bajo reglas de dicha disciplina sustantiva conllevando que toda controversia al respecto de la generación de tales actuaciones
administrativas de Derecho administrativo sean sometidas al radio de acción del
juez contencioso- administrativo.
A
manera de cierre, corresponde indicar que las diversas experiencias que son de
conocimiento de los jueces de la República, a través de las sentencias y plenos
examinados, no logran afianzar la diferenciación ante los escenarios en los que se identifican actuaciones del particular sujetas
al Derecho privado,
actuaciones del particular
sujetas al Derecho público y las actuaciones administrativas en materia registral, así como de titulación
de la propiedad informal, lo que se debe, entre otras muchas causas, al
desconocimiento de la materia administrativa que no se agota en la ley general,
sino en su diversa sectorización, así como en el fácil recurso de pretenderse
cerrar toda controversia de nulidad
acudiendo al Código privado. En tal orden de
ideas, la diferenciación pedagógica que hemos planteado se orienta a servir de hilo conductor a efectos de que contribuya a determinar, con enteros criterios de certeza jurídica, el juez competente para cada uno de los
escenarios prototípicos propuestos de nuestra parte.
La Casación n.o 20407-2017-Lima,
emitida por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte
Suprema de Justicia de la República, es el espacio de análisis en torno al
control del procedimiento disciplinario iniciado en contra de un miembro de la
orden colegial de letrados, al haberse cuestionado judicialmente la nulidad total de la Resolución del Consejo de Ética n.o 100-2013-CE/
DEP/CAL integrada, a su vez, por la Resolución de Consejo de Ética n.o 262-2013-CE/DEP/CAL.
En
orden a lo señalado, la Corte establece como necesario desarrollar los argumentos que enfatizan la competencia del juez de la
materia contencioso-administrativa sobre las actuaciones del Colegio de
Abogados de Lima, ya que no estamos ante una administración pública
solo por mandamiento constitucional (Congreso Constituyente
Democrático, 1993, artículo
20), sino también
por la propia regulación estatutaria, como lo precisa la sentencia casatoria bajo escrutinio (Corte
Suprema, 2021, considerando tercero, 3.3.), desde
la cual se confirma
su calidad de institución autónoma de Derecho público interno de manera que, en el plano sustantivo-administrativo, al proyectarse
en ella los alcances de la Ley n.o 27444
(Poder Legislativo, 2001, artículo I, inciso 6), también
le comprenden los de la ley procesal
especial (STC n.o 04012-2012-PA/TC, 2013, fdm. 7) trayendo, como consecuencia, que se sostenga que
«las decisiones emitidas por el Colegio de Abogados de Lima sí son pasibles de
ser impugnadas vía proceso contencioso administrativo, con la finalidad de que
el órgano jurisdiccional realice control jurídico de tales actuaciones» (Corte
Suprema, 2021, considerando tercero, 3.5.), confirmando la competencia del juez
del control jurídico de la administración.
La
posición asumida por la jurisprudencia materia de estudio se enfoca, siguiendo
a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en «la atribución de
supervisar el ejercicio de la carrera profesional» (STC n.o 03954-2006-PA/TC, 2006,
fdm. 21), ya que se entiende que el ejercicio de la función colegial
implica el ejercicio de atribuciones de autoridad, de modo tal que «constituye
una auténtica potestad administrativa» (Sanz Rubiales,
2013, p. 16), como también
lo sostiene el mismo
Constitucional en veredictos preexistentes (STC n.o 05691-
2008-PA/TC, 2009, fdm. 3-4; STC n.o 04012-2012-PA/TC, 2013,
fdm. 3; STC n.o 00772-2013-PA/TC,
2013, fdm. 6) que refuerzan la posición de la Corte.
La
nulidad es una técnica procesal transversal a importantes disciplinas jurídicas dentro de las cuales se encuentra el Derecho civil y administrativo. Dicho carácter
genera importantes dudas en su aplicación práctica, lo que tiene impacto en la
determinación del juez competente para tratar este tipo de controversias. Sobre dicho sustento
se han generado diversos pronunciamientos ligados a tal aspecto a los
que procedemos a abocarnos.
A
partir de una cesión de derechos en materia de derechos laborales ejercida
por un extrabajador, se planteó demanda contencioso-
administrativa, la cual, sobre la base de la Apelación n.o 594-2015- Lima, llegó al estrado
de la Sala Civil Transitoria de la Corte
Suprema de Justicia de la República, luego de haber transitado por la Octava Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo en la Subespecialidad
en
temas de mercado de la Corte Superior de Justicia de Lima. El pedido elevado
a los Tribunales se enfoca a nivel de la pretensión, consiste en determinar si es conforme
a Derecho, el dictado de la Resolución
n.o 4205-2008/CCO-INDECOPI, a través de
la cual se redujo los créditos ascendentes reconocidos a la parte
demandante en el procedimiento concursal iniciado a la Compañía Minerales Santander S. A. C.,
con la correlativa exclusión de la relación de acreedores como consecuencia de haberse producido
la cesión de la titularidad de sus créditos a favor del administrado Trevali S. A. C.; para la Sala Civil Transitoria «la cesión de derechos
laborales a favor de un tercero resulta ser equiva- lente a una operación
comercial realizada por dos partes en igualdad de condiciones
al no encontrarse enmarcada en el ámbito de lo laboral» (Corte Suprema, 2016,
considerando séptimo). Se ha generado en un procedimiento administrativo
especial, como lo es el procedimiento concursal, aunque al abrigo de la
autonomía de voluntad de los suscribientes, que conlleva que se rechace el
argumento de afectación y menoscabo económico planteado por la parte
actora, se sostiene
que, en caso de que se advierta que tal cesión
se ha efectuado en desmedro de uno de sus suscribientes, se
abre el espacio del proceso civil para la consiguiente declaración judicial de
nulidad, no siendo el proceso contencioso-administrativo
(Corte Suprema, 2016, considerando décimo) el camino judicial para tal
propósito.
La
Sala Civil Transitoria de la Corte
Suprema de Justicia de la República ha tenido
oportunidad de establecer los alcances de la tutela judicial en sede civil, así como en sede del contencioso-administrativo, con relación a
pretensiones de nulidad de actos o negocios jurídicos a efectos de establecer la competencia jurisdiccional entre una
y otra. Lo ha realizado a partir
de la demanda de accesión
planteada entre dos particulares, en donde una de las
partes —en esencia, la emplazada judicialmente— había planteado procedimiento administrativo, ante la autoridad de la propiedad informal,
solicitando la usucapión del predio ocupado. En sede de primer grado, el juez declara improcedente
la demanda, ya que al identificar dos títulos inscritos respecto de este
bien no resulta viable la accesión; entonces, estima que primero debe
declararse la nulidad del título
inscrito ante los Registros Públicos, lo que debe realizarse ante los
Tribunales. Dicha argumentación fue seguida por parte del juez de segundo grado
al confirmar el pronunciamiento judicial. Al asumir competencia la Corte
Suprema, esta establece que el rechazo de la demanda se produce en un contexto de falta de interés para obrar de quien
decide acudir a los Tribunales. En tal orden de ideas, llega a establecer
que, ante una medida cautelar no innovativa planteada
en sede del proceso contencioso-administrativo, no se puede
alegar el tenerse por determinada la titularidad de la propiedad con carácter
final al carecer de certeza la construcción en terreno ajeno que constituye la esencia de la accesión
correspondiendo que, de manera previa, se concluya el debate respecto de
la nulidad del título registral correspondiente a quien ha sido llamado a
juicio (Casación n.o 139-2017-Callao,
2018).
Las
controversias en materia de salud pública también se constituyen en espacios en
los que el debate judicial gira en torno a la nulidad de decisiones administrativas y el consiguiente reembolso de subsidios al empleador por parte de la administración de salud, llevando a debatir
en torno a la determinación del juez con competencia para tal propósito: contencioso-administrativo o laboral, teniendo
como soporte el Expediente
n.o 00051-2020-0-1801-SP-LA-08 que
conlleva la emisión de respuesta de la Octava Sala Laboral Permanente en la NLPT sobre la base de una contienda de competencia.
Sobre
el sustento de dicho contexto previo, al cuestionarse judicialmente por parte
de SODEXO PERU S. A. C., las decisiones administrativas contenidas en la
Resolución n.o 4830-RECONS- UPELO- SGRPE-GPE-GCSPE-ESSALUD-2016 mediante
la cual se procede
al rechazo del reembolso antes aludido y el rechazo a la apelación de dicha
actuación administrativa que se produce
a consecuencia de la
expedición de la Resolución n.o 1944-APEL-OSPE-CORPORATIVA-
GCSPE-ESSALUD-2016, se determina que el juez competente es el contencioso-administrativo-laboral «en tanto el objeto que se pretende
cuestionar son dos decisiones emanadas por una entidad administrativa y
el cual afecta un derecho sustancial de la parte demandante sujeto a una prestación de salud propio de la Seguridad Social»
(Corte Superior de Justicia de Lima, contienda de competencia, 2020,
considerando octavo), llevando a entenderse que al tratarse de una
administración pública que ha emitido pronunciamientos administrativos en orden
a sus competencias en materia de salud pública, el planteamiento del proceso
debe ser desarrollado «dentro del proceso contencioso administrativo, ante un Juzgado de Trabajo Especializado en lo Contencioso
Administrativo» (Corte Superior de Justicia de Lima, contienda de competencia, 2020, considerando décimo).
Dicha posición sigue los alcances del
Tribunal Constitucional, quien precisa dicha competencia (STC n.o 00580-2018-PA/TC, 2020, fdm. 10; STC n.o 00452-2021-PA/TC, voto del
magistrado Miranda Canales, 2021, fdm. 12) sobre la
base de la previsión legislativa asentada en la ley procesal laboral vigente.
Nuevamente, el escenario judicial
es el escenario para dirimir
las competencias del juez
contencioso-administrativo frente a otros jueces teniendo como soporte el Expediente n.o 23762-2019-0-1801-JR-LA-
04, motivando el pronunciamiento de la Primera
Sala Laboral Permanente en la NLPT sobre el sustento
de una demanda indemnizatoria.
Al
haber sido emplazada en juicio la administración de transportes, dicha
autoridad plantea la excepción de incompetencia por la materia, sosteniendo que
la parte afectada, al estar vinculada al Estado a través de un contrato
administrativo que es, en esencia, una actuación administrativa, conlleva que
el juez, para ventilar la controversia, sea el juez contencioso-administrativo,
mas no el juez laboral como sostiene la parte demandante. Frente a dicha
alegación, la Sala Laboral discrepa de dicha lógica, puesto que no está en
entredicho el cuestionamiento cláusula contractual, sino el que dicho personal,
afectado en su salud, en realidad está sujeto al régimen laboral privado,
siendo competente el juez laboral (Corte Superior de Justicia de Lima, 2023, p.
10).
Asimismo,
con el propósito de resolver la excepción referida a la falta de agotamiento de
la vía previa, se tiene en cuenta que la administración alega que, siendo la
controversia de naturaleza administrativa, se debió acudir a dicha estación, la
vía previa, dado que se trata de un paso previo al contencioso-administrativo.
La Sala contradice dicha postura al tratarse del planteamiento judicial
indemnizatorio en torno de los derechos generados en el ámbito laboral, por lo
que no se necesita dicho camino antelado (Corte Superior de Justicia de Lima,
2023, p. 15).
En
cuanto a la excepción referida a la falta de legitimidad para obrar respecto de
quien es emplazado judicialmente, por parte de la administración se sostiene
que el accidente de tránsito que genera la pretensión indemnizatoria es
imputable a un sujeto distinto al de la administración, siendo dicho argumento
rechazado por tratarse de un tema de forma, por lo que cabe su rechazo.
Por
último, una vez confirmada la competencia del juez laboral en cuanto concierne
al tema principal referido a la indemnización plan- teada
que es materia del presente apartado, se sostiene que el personal afectado
realizaba labores de fiscalización al transporte público, por lo que al haber
sufrido un accidente en el transcurso en que se dirigía a realizar sus tareas,
este debe valorarse como accidente de trabajo. Aboga en dicho veredicto,
favorable al trabajador afectado, teniendo en cuenta que el vehículo que
transportaba a dicho trabajador público pertenece a la organización
jurídico-pública judicialmente emplazada.
La
Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema
de Justicia de la República, a través de la Casación
n.o
27115-2018-San Martín, abre espacio para el análisis de la pre- tensión
indemnizatoria por la causal de excedencia en el Estado por parte de quien, de
manera antelada, al sufrir un cese arbitrario en el gobierno del «ciudadano»
Alberto Fujimori, se acogió a la reincorporación laboral sobre el sustento de
la Ley n.o 27803, ley que implementa las recomendaciones derivadas de las
comisiones creadas por las Leyes n.o 27452 y n.o 27586, encargadas de revisar
los ceses colectivos efectuados en las empresas del Estado sujetas a Procesos
de Promoción de la Inversión Privada y en las entidades del Sector Público y
gobiernos locales (Poder Legislativo, 2002). En la resolución del tema
controvertido, se asume que las opciones dadas por la ley citada excluyen el que
se pueda plantear demanda indemnizatoria ante la afectación producida (Corte
Suprema, 2020, considerando sexto), conllevando el rechazo de la pretensión
indemnizatoria.
Al
respecto, somos de la posición de que la respuesta judicial no cierra la
posibilidad de obtener tutela indemnizatoria, puesto que la afectación incide
sobre el contenido esencial al trabajo en su faceta de no ser despedido,
exceptuando causa justa, que no la hubo, ya que el Estado, posteriormente,
emitió leyes para superar dicha afectación; precisamente, la experiencia
histórica y sociológica que acompañó los ceses irregulares demuestra que el
Estado peruano actuó al margen de la Constitución como de los derechos
fundamentales de los ciudadanos afectados por la declaración administrativa de
excedencia, de modo tal que, el acceder a una de las opciones legales, no agota
la posibilidad de verse resarcido con el condenable proceder estatal.
La
Corte Suprema, a través de la Primera Sala de Derecho Constitucional y Social
Transitoria, se ha pronunciado en lo concerniente a la determinación del juez competente a través de la Casación
n.o 4739- 2013-La Libertad, teniendo
como soporte el planteamiento de pre- tensiones enfocadas en la reposición del
demandante al amparo de la Ley n.o 24041,
servidores públicos contratados para labores de naturaleza permanente, que
tengan más de un año ininterrumpido de servicios, no pueden ser cesados ni destituidos, sino por causas previstas
en el Capítulo V del Decreto Legislativo n.o 276
y con sujeción al procedimiento establecido en él (Poder Legislativo, 1984,
artículo 1), al haber prestado labores como locador de servicios, la
declaración de nulidad del Oficio n.o 3233-2008-COFOPRI-OZ-LIB
así como el pago
de remuneraciones devengadas dejadas de percibirse en su oportunidad junto a
los consiguientes intereses legales.
Para
arribar a dicho propósito, se efectúa un análisis sobre los regímenes generales
de personal en el Estado, dentro de los cuales se encuentra el de la actividad privada
que se utiliza en la administración
de la propiedad informal, lo que tiene correlato en el régimen
procesal a elegir, atendiendo a que «no toda actuación
o declaración del Estado
está sujeta al Derecho administrativo» (Corte Suprema, 2014, considerando séptimo).
Por ello, debe valorarse nuevamente que el personal
se sujeta a la ley laboral privada,
no siendo competente el juez contencioso-administrativo (Corte
Suprema, 2014, considerandos noveno y décimo),
de manera que el juicio
contra la administración de vivienda debe
tramitarse ante el juez laboral.
A
nivel de órganos judiciales, distintos del tribunal casatorio, la Primera Sala Laboral Permanente de
Huancayo, dependiente de la Corte Superior de Justicia de Junín, debate
en torno al juez competen- te en el Expediente n.o 01305-2021-0-1501-JR-LA-02 a través
de la Resolución n.o 08, que contiene la Sentencia de Vista n.o 1167-2021, cuando la controversia en materia de personal
estatal se sujeta al régimen de la actividad pública
contenido en el Decreto Legislativo
n.o 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público
(Poder Ejecutivo, 1984) del que se vale el Estado
para la provisión de personal. En el contexto que sirve de sustento al
proceso, el personal demandante prestó servicios a la administración sobre
contratos de locación de servicios para luego utilizar contratos de suplencia
hasta llegar a contratos administrativos de servicios; en dicho
orden de ideas, para dichos jueces, las funciones públicas desarrolladas se han realizado en calidad de empleado, lo que lleva a que sea competente el juez contencioso-administrativo por ser «el idóneo
para las reclamaciones laborales del personal sujeto
al régimen laboral público regulado por el Decreto
Legislativo n.o 276» (Corte Superior de Justicia
de Junín, 2021,
p. 11), de modo que el proceso
laboral planteado debe rechazarse al tratarse, a criterio de dicho colegiado
judicial, de una cuestión de personal sujeto al régimen estatutario.
Examinado este pronunciamiento judicial, discrepamos del sentido orientativo, dado que se asume como criterio relevante el ejercicio de funciones
públicas en calidad
de empleado para sostener que debe
acogerse a dicho trabajador estatal como personal sujeto al régimen laboral público,
sin tomarse en cuenta que la labor
del demandante ha pasado por el régimen
privado a través de contratos
de locación, luego por
contratos de suplencia (sin analizar la Sala si estos se encontraban
sujetos al régimen laboral público o privado) hasta llegar a contratos
administrativos de servicios, por lo que, en esencia, los argumentos no
resultan muy convincentes para que la controversia judicial se incline a favor del juez contencioso-administrativo; más aún si se tiene en cuenta que si bien es habitual
vincular la figura de la suplencia al régimen privado, también es cierto que en
materia de salud pública, las diferentes leyes presupuestales han autorizado el uso de la suplencia
para proveer de personal a los hospitales públicos, siendo este un
aspecto con una motivación casi imperceptible, que hubiera ayudado a entender
el sentido que asume el veredicto materia de análisis.
Los
límites en la determinación de la competencia judicial en materia
contencioso-administrativa se identifican, para el caso de destitución de
jueces y fiscales, en la Casación n.o 14738-2013-Lima
emitida por la Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria.
Dicha previsión nace a consecuencia de la demanda contencioso- administrativa, a través
de la cual se pretende la declaración judicial de validez del acuerdo
de solución amistosa
suscrito entre la Procuraduría
Pública de la administración de justicia y la parte accionante, así como la nulidad o ineficacia [sic] de las decisiones administrativas
contenidas en la Resolución del Consejo Nacional de la Magistratura n.o 009-2012/PCNM
y la Resolución del Consejo Nacional de la Magistratura n.o 330-2012/PCNM que determinan,
respectivamente, la no ratificación en el cargo a magistrado de la Corte
Superior de Justicia de Piura por pérdida de confianza, así como declarar infundado
el recurso extraordinario planteado por el administrado, solicitando que
el Poder Judicial lo restituya en el mismo puesto u otro análogo, así como el
reconocimiento de remuneraciones dejadas de percibir, y demás derechos
laborales y pensionables por el tiempo de duración del cese
producido hasta que sea restituido en la actividad jurisdiccional.
Dicho
planteamiento recibe la declaración de improcedencia, en sede de primer grado,
en orden a la previsión constitucional que establece
que los actos resolutivos en materia de evaluación y ratificación judicial
no pueden ser llevados a juicio. Posteriormente, en segundo grado, la Sala Judicial
pertinente adecua el fallo materia
de apelación al sostenerse que ello es posible en sede de la jurisdicción constitucional y no la del contencioso-administrativo, sobre la base de lo ya sostenido por el máximo intérprete
constitucional (STC n.o 2409-2002-PA/ TC; STC
n.o 5156-2006-PA/TC). Ahora bien, la
Corte Suprema delimita la actividad judicial, laxando la imposibilidad de
cuestionar las decisiones de la administración en materia de destitución de jueces y
fiscales. Sostiene que ello es posible en las situaciones en las que «son
motivadas y expedidas con previa audiencia del interesado» (Corte Suprema,
2015, considerando décimo), y remitiendo el asunto al juez de amparo de manera que el juzgador
contencioso-administrativo no tiene tal competencia (Corte Suprema, 2015,
considerando décimo cuarto).
Frente
a esta línea de razonamiento, la posición argumentativa del voto de la magistrada
Mac Rae Thays es particularmente interesante por su
riqueza en la firmeza de su posición al momento de emitir su voto. Thays plantea la tesis de que no obra impedimento para que, en sede distinta de la del amparo, se
pueda invocar la tutela subjetiva del administrado, puesto que, en palabras
suyas, «ello no importa una exclusión
del control jurisdiccional ordinario con el mismo fin» (Corte Suprema, voto en
minoría, 2015, considerando undécimo). De
esta manera, el Tribunal Constitucional no conserva para sí tal competencia de manera única, tomando en cuenta los alcances de su propia jurisprudencia que no
específica tal exclusividad, a lo que se
aúna el hecho de que la tutela judicial es transversal a todo pro- ceso
judicial para finalmente establecer que el amparo es residual, atendiendo a que
«lo subsidiario opera supliendo y no reemplazando a los procesos ordinarios»
(Corte Suprema, voto en minoría, 2015, considerando undécimo, iii]), lo que lleva, como corolario, a descartar su alegada
naturaleza exclusiva. Cabe indicar que, desde nuestra perspectiva, la posición
del voto minoritario es auspiciosa al hacer una lectura actual de la tutela
urgente constitucional sobre una base de residualidad
de los procesos constitucionales (Eguiguren Praeli,
2007, p. 129). En esencia, no hay impedimento para que la competencia en torno
a esta controversia sea asumida por la jurisdicción contencioso-administrativa,
que se entiende orientada al control jurídico de actuaciones administrativas de
Derecho administrativo, incluyendo aquellas producidas en materia de
destitución de dicho personal. Histórica y sociológicamente en la mentalidad del legislador
constitucional, el amparo
fue previsto por la Carta
de 1993, como
el medio de protección jurisdiccional ante la carencia
de madurez de los otros
procesos encasillados en un marco jurídico-procesal de cognición plena, lo que,
en las actuales circunstancias, ha mutado beneficiosamente a un espacio de
tutela subjetiva del particular al abrigo de los derechos fundamentales (Espinosa-Saldaña
Barrera, 2004; Espinosa-Saldaña Barrera, 2012; Bechara Llanos, 2014; Broce
Bravo, 2022), debiendo tomarse en consideración que también el contencioso-administrativo, como entero proceso judicial, se consagra
como un mecanismo judicial tuitivo para quien acude cuestionando el proceder anómalo de la organización
jurídico-pública, cuando esta ejerce su actividad administrativa al abrigo de
la regulación jurídica de Derecho
administrativo.
De otra parte, el contencioso-administrativo peruano
se ha ido desprendiendo del primigenio modelo ritualista o de
anulación hasta constituirse en un medio de aseguramiento procesal de los
derechos del administrado. Al efecto, las pruebas palpables de tal
transformación se evidencian en la articulación de la técnica de la plena
jurisdicción, la igualdad procesal, las pretensiones de reconocimiento o
restablecimiento de la posición jurídica del particular. Entre otros aspectos, abogan por que las controversias en esta materia,
la referida al cese de jueces
y fiscales, sean susceptibles de tramitación ante la jurisdicción
contencioso-administrativa. Más aún, si el máximo intérprete de la Constitución ha emitido diversos
pronunciamientos —varios de ellos constitutivos de precedentes—, a través de los cuales ha ido hilvanando los pasos para una adecuada
función contralora, en sede
jurisdiccional, de las actuaciones de la administración en materia de evaluación y ratificación judicial, que bien pueden
ser seguidos por los jueces del control jurídico de la
administración.
Hoy,
el amparo contra decisiones de la administración con competencia para la
destitución de personal judicial y fiscal debe ser valorado como residual, más aún si el propio
Tribunal Constitucional viene reduciendo los alcances de la tutela urgente constitucional a escenarios de
singularidad, que han motivado la emisión de sendos precedentes (STC n.o 00987-2014-PA/TC, 2014; STC n.o 02383-
2013-PA/TC, 2015) que, en igual medida, deben ser aplicados a este tipo de
controversias.
A
pesar de las previsiones legislativas, es evidente que los Tribunales constituyen un espacio
oportuno para debatir las delimitaciones competenciales
entre el fuero contencioso-administrativo y los
demás jueces.
Como se puede verificar de la muestra
analizada, las sentencias, plenos y casaciones invocados
no solo son fiel expresión de la dinamicidad de pensamiento que impone el
proceso intelectivo de la interpretación. Constituyen, en igual medida, cabal
expresión de la capacidad de los jueces de orientarse a generar fórmulas de
tutela jurisdiccional ante la ausencia de claridad de las previsiones del
legislador al asignar competencias judiciales a los jueces. Lo señalado se muestra
claramente en la muestra de sentencias analizadas en las que se advierte la divergencia entre las materias
laboral, civil y contencioso-administrativa.
Por supuesto, la carencia de una continua especialización en materia
administrativa y procesal administrativa, como defecto organizacional del Poder
Judicial, juega en contra de la necesidad de contar con pautas claras, uniformes y sostenibles
en el tiempo. Dichas líneas de acción deben enfocarse en garantizar que el
justiciable tenga la certeza no solo de plantear su escrito de demanda ante el
juez competente, sino que también tal propósito conlleve un pronunciamiento
definitivo sin tener que aventurarse a un escenario casatorio. La ausencia de
dicha especialización, en nada asegura que los
máximos jueces de la República brinden garantía de una adecuada determinación competencial del
juez contencioso-administrativo.
El
contexto identificado obliga a que la academia contribuya a establecer
escenarios de comprensión de los alcances de la competencia
del juez contencioso-administrativo frente a los otros jueces; sobre dicha
perspectiva, a través de la presente investigación hemos ido identificando los aspectos controversiales que la función
jurisdiccional no alcanza a separar adecuadamente, llegando a plantear
alternativas de solución frente a escenarios, donde la mezcla entre lo civil, lo laboral
y lo administrativo parecen generar
contextos de difícil
identificación competencial.
1
El presente ensayo constituye la versión ampliada
de la ponencia presentada en el X Congreso
Nacional e Internacional de Derecho Administrativo, realizado del 6 al 8 de
junio de 2024, por parte de la Universidad Católica de Santa María y la
Asociación Peruana de Derecho Administrativo - APDA, en la ciudad de Arequipa,
Perú.
2
Recientemente, el Tribunal Constitucional peruano ha emitido
la STC n.o 1113-2023, derivada del Expediente n.o 03351-2022-PHD/TC, donde
ha determinado que la Derrama
Magisterial, siendo una persona jurídica de Derecho privado orientada a atender
la seguridad y bienestar social de sus asociados al igual que ofrecer los
servicios de previsión social, crédito social, cultura social, inversión social y vivienda
social para sus agremiados que son los profesores, no brinda servicios a ser calificados como
públicos. Curiosamente, el Decreto Supremo n.o 021-
88-ED, que aprueba el Estatuto de la «Derrama Magisterial» prescribe, entre
otros aspectos, que el nombramiento como docente estatal
conlleva el ingreso
automático a dicha
institución siendo, entre otros,
los deberes del asociado el denunciar las irregularidades que identifique en su institución, autorizando, con la
dación de dicha regulación, el correspondiente descuento mensual por planillas condicionado a que el docente continúe
prestando sus servicios, siendo que el Ministerio de Educación se encargará de tutelar la
marcha administrativa, financiera y económica de dicha institución.
Aragón
Reyes, M. (1986). La interpretación de la Constitución y el carácter objetivado del control jurisdiccional. Revista Española de Derecho Constitucional,
(17), 85-136. https://tinyurl.com/ 24tr9bdb
Baucells Lladós, J. (2022). Las empresas del sector público
empresarial responsables penalmente. Estudios
Penales y Criminológicos, (42), 1-23.
https://doi.org/10.15304/epc.42.8574
Bechara
Llanos, A. Z. (2014) El acceso a la justicia
contencioso administrativa
como derecho fundamental efectivo. Carrillo de la Rosa, Y. (Ed.). Revista Jurídica Mario Alario
D'Filippo, VI (11), 81-93. https://tinyurl.com/22je2rmz
Broce Bravo, A. (2022). El proceso
contencioso administrativo de protección de los derechos humanos bajo la luz del ordenamiento
positivo panameño. Visión Antataura, 6(1),
211-231. https:// tinyurl.com/2agd28xn
Caballero Sánchez,
R. (2021). La extensión del derecho administrativo y su proyección contencioso-administrativa. Revista de Derecho
público: teoría y método,
4, 7-65. https://doi.org/10.37417/RPD/
vol_4_2021_637
Cassagne, J. C. (2005).
La justicia administrativa en Iberoamérica. Iuris Dictio, 6(9), 91-103.
https://doi.org/10.18272/iu.v6i9.632
Chinchilla Marín, C. (2017).
Las sociedades mercantiles públicas. Su naturaleza jurídica privada y su personalidad
jurídica diferenciada: ¿realidad o ficción?
Revista de Administración Pública,
(203), 17-56. https://doi.org/10.18042/cepc/rap.203.01
Corte Superior de Justicia de Huancavelica
(2016). I Pleno Jurisdiccional Distrital en materia civil y familia.
Huancavelica: 02 de septiembre de 2016. https://tinyurl.com/27zw9n87
Corte Superior de Justicia de Ica (2016).
I Pleno Jurisdiccional Distrital en materia civil, familia y comercial. Ica: 24 de
junio de 2016. https://tinyurl.com/235p79vo
Corte Superior de Justicia de Junín
(2021). Resolución n.o 08 - Sentencia de Vista n.o 1167-2021 generada en el Expediente n.o 01305-
2021-0-1501-JR-LA-02. Primera Sala Laboral Permanente de Huancayo. Huancayo: 18 de noviembre de 2021. https://tinyurl.com/28rluujy
Corte Superior de Justicia de La Libertad
(2021). Resolución n.o Seis del Expediente
n.o 0108-2021-46-1601-SP-CI-01. Primera
Sala Civil. La Libertad: 18 de mayo de 2021. https://tinyurl.com/2dh769jy
Corte Superior
de Justicia de La Libertad
(2021). Pleno Jurisdiccional Distrital Civil y Procesal
Civil de La Libertad. Trujillo: 24 de septiembre de 2021. https://tinyurl.com/26jxtzn9
Corte Superior
de Justicia de Lima (2020).
Contienda de Competencia generada en el Expediente n.o 00051-2020-0-1801-SP-LA-08. Octava
Sala Laboral Permanente en la NLPT. Lima: 16 de septiembre de 2020. https://tinyurl.com/24tezngx
Corte Superior de Justicia
de Lima (2023). Revisión de la Sentencia
n.o 318-2022-NLPT-F-J generada en el
Expediente n.o 23762- 2019-0-1801-JR-LA-04.
Primera Sala Laboral Permanente. Lima: 10 de abril de 2023. https://tinyurl.com/259yqb3h
Corte
Suprema de Justicia de la República (2007). Casación Previsional n.o 2123-2005-San Martín. Segunda Sala
de Derecho Constitucional y Social Transitoria. San Martín: 19 de abril de 2007.
Corte Suprema de Justicia de la República (2014). Casación Laboral
n.o 4739-2013-La Libertad. Primera Sala
de Derecho Constitucional y Social
Transitoria. Lima: 08 de julio
de 2014. https://
tinyurl.com/2639zvar
Corte Suprema
de Justicia de la República (2015). Casación n.° 14738- 2013-Lima. Primera Sala de Derecho
Constitucional y Social Transitoria. Lima: 12 de mayo de 2015. https://tinyurl.com/ 2869sk7q
Corte
Suprema de Justicia de la República (2016). Apelación n.o 594-
2015-Lima. Sala Civil Transitoria. Lima: 07 de marzo de 2016. https://tinyurl.com/2arm5nsl
Corte
Suprema de Justicia de la República (2018). Casación n.o 139-
2017-Callao. Sala Civil Transitoria. Lima: 19 de octubre de 2018.
https://tinyurl.com/28cyltcl
Corte Suprema
de Justicia de la República
(2020). Casación n.° 10915- 2018-Huancavelica. Tercera Sala de
Derecho Constitucional y Social Transitoria. Lima: 11 de marzo de 2020. https://tinyurl.com/26t3cfzl
Corte Suprema
de Justicia de la República (2020). Casación n.o 27115-
2018-San Martín. Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria.
Lima: 27 de noviembre de 2020. https://
tinyurl.com/2xmalbau
Corte
Suprema de Justicia de la República (2023). Casación n.o
4776- 2019-Sullana. Sala Civil Permanente. Lima: 17 de enero de 2023.
Corte Suprema
de Justicia de la República (2023). Casación n.o 20407-
2017-Lima. Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente. Lima: 30 de marzo de 2021. https://tinyurl.com/26ykzw6l
Díez Sánchez,
J. J. (2004). Comentarios en torno a la Ley del proceso contencioso-administrativo del
Perú. Revista de Administración Pública,
(165), 327-352. https://tinyurl.com/272orm2k
Eguiguren Praeli, F. J. (2007). El amparo como proceso «residual» en el código
procesal constitucional peruano. Una opción riesgosa pero indispensable. Anuario
Iberoamericano de Justicia Constitucional, 11, 99-129. https://tinyurl.com/27kxwx85
Espinosa-Saldaña Barrera, E. (2004). Código procesal constitucional, proceso contencioso administrativo y
derechos del administrado. Palestra Editores.
Espinosa-Saldaña
Barrera, E. (2012). Proceso contencioso administrativo peruano: evolución, balance y perspectivas. Revista de Derecho Administrativo, (11), 11-20. https://tinyurl.com/29 rwys52
Fernández Rodríguez, C. (1997). La Administración pública
de Derecho privado y los actos
administrativos que inciden en las relaciones jurídico-privadas (Comentario a
la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 1994: Sala Primera). Revista de Administración Pública,
(143), 211-228. https:// tinyurl.com/2chaufnt
García-Andrade Gómez, J. (2019).
El «sector público»
como referente actual del
Derecho administrativo. Revista de
Administración Pública, 209, 175-208.
https://doi.org/10.18042/cepc/rap.209.05
Huamán Ordoñez, L. A. (2008). Las personas jurídicas privadas que ejercen funciones administrativas como entidades públicas. Revista de la Maestría en Derecho Procesal, 2(1), 1-16. https://tinyurl. com/24seojb4
Laguna de Paz, J. C. (1995).
La renuncia de la Administración pública al Derecho administrativo. Revista de Administración Pública,
(136), 201-232. https://tinyurl.com/26cnue3g
López González,
J. I. (2016). El derecho
administrativo y la actividad
relacional de las entidades de derecho privado de la administra- ción. FORO. Revista
de Ciencias Jurídicas y Sociales. Nueva Época, 19(1), 65-77. http://dx.doi.org/10.5209/FORO.533887
Rodríguez García, N. E. (1985). Los actos administrativos.
Revista de Derecho público, (24),
43-50. https://tinyurl.com/2b5en2po
Sanz
Rubiales, I. (2013). Colegios profesionales, relaciones colegiales y potestad
sancionadora. Revista de Derecho, 14(1), 11-35.
https:// tinyurl.com/2crq6thj
Tribunal
Constitucional del Perú (2005). STC n.o 4260-2005-PC/ TC. 25 de julio de 2005. https://tinyurl.com/285fkawe
Tribunal
Constitucional del Perú (2007). STC n.o 00654-2007-AA/
TC. 10 de julio de 2007. https://tinyurl.com/24megkbh
Tribunal
Constitucional del Perú (2010). STC n.o 03156-2009-PHD/
TC. 18 de agosto de 2010. https://tinyurl.com/2dl6gupp
Tribunal
Constitucional del Perú (2013). STC n.o 01264-2012-PC/
TC. 16 de abril de 2013. https://tinyurl.com/2bp7z9zg
Tribunal Constitucional del Perú (2022).
Sentencia del Pleno
n.o 152/ 2022 recaída en el Expediente
n.o 01364-2021-PA/TC. 22 de marzo de
2022. https://tinyurl.com/2ywxt3zl
Recibido: 04/06/2024
Revisado: 03/10/2024
Aceptado:
03/10/2024
Publicado
en línea: 30/11/2024
Financiamiento
Autofinanciado. Conflicto de intereses
El presente ensayo no presenta conflicto de intereses.
Contribución de autores
El autor declara la autoría individual del presente trabajo.
Biografía del autor
L. Alberto
Huamán Ordóñez es abogado graduado
por la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo (UNPRG). Es árbitro en
materia de negociaciones colectivas por el Ministerio de Trabajo y Promoción
del Empleo (MTPE). Es miembro de la Asociación de Derecho Administrativo de Chile (ADAD). Exdocente universitario de Derecho
administrativo, Derecho procesal administrativo y Derecho laboral. Tiene estudios
de maestría en Gerencia Pública
por EUCIM Business School
(España). Es especialista en Derecho administrativo por la Universidad Peruana
de Ciencias Aplicadas (UPC), y maestrando en Derecho constitucional por la Universidad Nacional
de Huancavelica (UNH).
Correspondencia