El propósito de este documento es analizar, por un lado, el derecho fundamental del acceso a la justicia de los trabajadores cesados irregularmente en la década de 1990 y, del otro lado, el estado situacional a nivel judicial del Programa Extraordinario de Acceso a Beneficios para los Extrabajadores que aparece en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente, y de esta manera articular el derecho con los hechos a la luz de los nuevos desafíos que tiene la justicia laboral para la reparación integral de las víctimas, sabiendo que, por su vulnerabilidad, la parte demandante en el proceso es una persona adulta mayor que ejerce sus derechos ante el sistema de justicia.
The purpose of analyzing, on the one hand, the fundamental right of access to justice for workers irregularly dismissed in the 1990s and, on the other hand, the situation at the judicial level of the Extraordinary Program of Access to Benefits for former workers who appear in the National Registry of Irregularly Terminated Workers, is to articulate the law with the facts in light of new challenges that labor justice has for the comprehensive reparation of the victims, knowing that, due to their vulnerability, the plaintiff in the process is an older adult who exercises his or her rights before the justice system.
O objetivo de analisar, por um lado, o direito fundamental de acesso à justiça dos trabalhadores despedidos irregularmente na década de 1990 e, por outro lado, a situação a nível judicial do Programa Extraordinário de Acesso a Benefícios para extrabalhadores que comparecem no Cadastro Nacional de Trabalhadores Desligados Irregularmente, é articular a lei com os fatos à luz dos novos desafios que a justiça do trabalho tem para a reparação integral das vítimas, sabendo que, pela sua vulnerabilidade, o autor do processo é um idoso adulto que exerce seus direitos perante o sistema de justiça.
El presente artículo versa sobre los trabajadores cesados irregularmente de sus puestos de trabajo en la década de 1990. Hoy en su mayoría cuentan con la edad de 65 años y con pocas posibilidades de conseguir una plaza en el Estado; han transitado por varios años desde sus hogares hacia el Congreso de la República y desde el Congreso hacia el Ministerio de Trabajo buscando su reincorporación laboral y su resarcimiento efectivo. Luego se han movilizado desde el Ministerio de Trabajo hacia la entidad pública donde trabajaron, la misma entidad que los cesó y despidió en la década de 1990; sin embargo, la mayoría de las veces no obtienen respuesta. En el mejor de los casos son atendidos por jóvenes procuradores quienes con la mejor intención les prometen que conversarán con sus jefes para viabilizar una plaza vacante y presupuestada. Con todo, solo tienen a su favor una sentencia declarada fundada en el marco de un proceso judicial denominado «Proceso Contencioso Administrativo subespecialidad laboral» ante el único juzgado a nivel nacional que ve sus casos: el Noveno Juzgado Especializado de Trabajo Transitorio (juzgado de ceses colectivos).
Algunos han fallecido en medio de su batalla judicial sin la posibilidad de que se apersonen al proceso los sucesores legales porque la pretensión de reincorporación laboral es personalísima. A los que aún sobreviven se les llama coloquialmente «los trabajadores cesados». Varios llegan a bordear los 70 años, lo que según la ley es la edad de la jubilación automática.
En este grupo de miles de personas hay más hombres que mujeres y en su mayoría reclaman el beneficio resarcitorio de la reincorporación laboral. Muchos de ellos han ganado el proceso, pero aun con sentencia firme y consentida en mano se acercan a las entidades públicas que los cesaron solo para enterarse de que después de todo lo transitado durante años no hay plaza presupuestada ni vacante para ellos.
Algunos han aceptado las plazas de trabajo que no eran afines a los puestos que tenían en la década de 1990 y luego han procurado una recategorización mediante un posterior juicio laboral (Cfr.
En la primera parte del presente artículo encontramos un brevísimo recuento de lo que significó el despido colectivo de los trabajadores cesados; en la segunda parte abordamos el trabajo conjunto del Congreso de la República y el Ministerio de Trabajo para determinar las listas de trabajadores inscritos con derecho a exigir un beneficio laboral resarcitorio, poniéndose mayor énfasis en los trabajadores que optaron por el beneficio de la reincorporación laboral; finalmente, en la tercera parte hacemos un análisis del reto al que se enfrenta la justicia laboral para hacer realidad el derecho al acceso a la justicia de los trabajadores cesados que tienen un proceso judicial en estado de trámite o ejecución; asimismo, revisamos las nuevas perspectivas existentes para no dejar en el desamparo a las víctimas de los ceses colectivos dada su mayoría de edad.
En el Perú, el contexto social y político a la entrada de la década de 1990 tenía tres características. La primera es la afirmada voluntad del pueblo peruano en el sistema democrático, expresada ya en septiembre de 1989 con su masiva participación en las elecciones municipales a pesar de las amenazas del terrorismo. La segunda es la crisis de los partidos políticos en el contexto de la crisis nacional y el surgimiento de nuevas figuras y de fuerzas políticas. La tercera es el poderoso rol desempeñado por la prensa y los medios de comunicación, sobre todo por la televisión (que por primera vez llegaba vía satélite a casi todo el territorio) en una afirmación laudable del derecho de libertad de expresión, pero que desgraciadamente se usó más para la denuncia y el ataque que para el esclarecimiento de los propios programas y planteamientos (
En medio de estos avances y retrocesos en la última década del siglo pasado, al interior de las empresas estatales existían diversos problemas que requerían de soluciones razonables antes de su privatización; todo ello en el marco de un saneamiento económico financiero. Sin embargo, como se sabe, lo que se produjo fue una racionalización de trabajadores de manera abrupta y sin precedentes; por ejemplo, se llevó a cabo la racionalización del personal de las empresas a través de la ejecución de programas de retiro voluntario con incentivos.
Tal como lo explica el economista Rosendo Paliza, en el corto plazo el efecto de la privatización en el empleo tiende a ser negativo debido a que previo a la privatización las empresas estatales tienen que adecuarse a las condiciones del mercado y reducir el personal en exceso. Así, desde 1991 a 1999, la privatización de empresas estatales ha generado inicialmente una reducción de empleo estatal en alrededor de 120 mil trabajadores. De este total, el 64 por ciento (77 mil trabajadores) se retiraron con incentivos en la reestructuración seguida en muchas empresas previa a su privatización, así como por la liquidación de algunas de ellas. El 36 por ciento restante (43 mil trabajadores) mantuvieron su empleo en las empresas ya privatizadas (
Por todo ello, uno de los efectos sociales que se desencadenó tras la racionalización de los servidores públicos es la constitución de un núcleo social de personas en edad laboral que buscaban contra todo obstáculo la reparación integral de sus derechos laborales y el cumplimiento de sus derechos constitucionales.
Cuando se inició la ejecución de los programas de retiro voluntario con incentivos en las entidades públicas del país, aún no existía la Constitución de 1993 (la actual), sino que estaba vigente la Constitución de 1979 que inclusive era más garantista, pues señalaba que el trabajo es deber y derecho de todos los hombres y representa la base del bienestar nacional; asimismo, en su artículo 42, prescribía que corresponde al Estado promover las condiciones económicas y sociales que eliminen la pobreza y que aseguren por igual a los habitantes de la República la oportunidad de una ocupación útil que los proteja contra el desempleo y el subempleo en cualquiera de sus manifestaciones; también consignaba que el trabajo en sus diversas modalidades es objeto de protección por el Estado, sin disminución alguna y dentro de un régimen de igualdad de trato. Inclusive el artículo 48 señalaba que el Estado reconoce el derecho de estabilidad en el trabajo y que el trabajador solo puede ser despedido por causa justa señalada en la ley y debidamente comprobada.
Dentro de ese contexto constitucional se dieron los ceses colectivos. Se emitió una serie de medidas legales orientadas a la reducción del personal dentro de las empresas de propiedad del Estado, sujetas a procesos de promoción de la inversión privada, así como del personal en las entidades del sector público, entre ellos los ministerios, consejos transitorios de administración regional y gobiernos locales (
En resumen, entre los años 1991 al 2000 se produjeron ceses colectivos en las empresas y en las entidades del Estado sometidas a procesos de promoción de la inversión privada a través de retiros voluntarios con incentivos y ceses bajo otras modalidades. Cabe precisar que no todos estos casos podrían ser calificados de irregulares o ilegales, por lo que se hace necesaria una revisión de estos (
Con todo, la violación del derecho fundamental al trabajo no fue la única vulneración que sufrieron los trabajadores cesados. El siguiente derecho fundamental que les fue vulnerado ha sido el derecho a cuestionar esos ceses colectivos o despidos masivos. El Estado no les daba acceso a una vía idónea o a un recurso efectivo para que puedan presentar algún tipo de reclamo en la vía administrativa ni judicial. Todo ello fue objeto de revisión por parte de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).
Así, en la sentencia denominada «Caso Trabajadores Cesados del Congreso vs. Perú» (
129. En conclusión, la Corte observa que este caso ocurrió en un contexto de impedimentos normativos y prácticos para asegurar un acceso real a la justicia y de una situación generalizada de ausencia de garantías e ineficacia de las instituciones judiciales para afrontar hechos como los del presente caso. En ese contexto, y en particular el clima de inseguridad jurídica propiciado por la normativa que limitaba la impugnación respecto del procedimiento de evaluación y eventual cesación de las presuntas víctimas, es claro que éstas no tenían certeza acerca de la vía a la que debían o podían acudir para reclamar los derechos que se consideraran vulnerados, fuera administra tiva, contencioso administrativo o de amparo. [...]
131. En el presente caso, los recursos internos existentes no fueron efectivos ni individual ni en conjunto para los efectos de una adecuada y efectiva garantía del derecho de acceso a la justicia de las presuntas víctimas cesadas del Congreso peruano, en los términos de la Convención Americana. 132. Con base en lo anteriormente expuesto, la Corte concluye que el Estado violó los artículos 8.1 y 25 de la Convención Americana en relación con los artículos 1.1 y 2 de la misma en perjuicio de las 257 personas relacionadas en el Anexo de la presente Sentencia.
Del mismo modo, en el extenso voto disidente del juez A. A. Cançado Trindade contenido en la sentencia denominada «Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú» (
26. En resumen y conclusión, el comportamiento de un Estado Parte en un tratado de derechos humanos debe ajustarse al resultado que imponen las obligaciones convencionales de protección. En el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, no es el resultado que está condicionado por el comportamiento del Estado, sino al revés, es el comporta miento del Estado que está condicionado por la consecución del resultado que busca la normativa de protección. La Corte Interamericana, al ordenar reparaciones, ni siempre entra en detalles sobre de qué modo debe el Estado comportarse, pero determina que debe el Estado demandado alcanzar el resultado de lo ordenado por ella: la reparación debida a las víctimas. [...]
49. No puedo aceptar de modo alguno, aún menos en materia de derecho imperativo (como la del acceso a la justicia), que un razonamiento judicial continúe inspirándose en la desacreditada visión de las obligaciones de medio o comportamiento. Las obligaciones convencionales son todo lo contrario, obligaciones de resultado. Tampoco puedo aceptar que la Corte se exima de ejercer su deber de control de convencionalidad en el presente procedimiento de Interpretación de Sentencia y se satisfaga en dejar para una posterior etapa de supervisión de ejecución de Sentencia el examen de eventuales dificultades que ya parece presentir vengan a ocurrir.
Como se aprecia, la Corte IDH ha constatado la violación del derecho efectivo al acceso a la justicia por parte del Estado peruano por la falta de vías de recursos y de mecanismos de resolución de controversias y reclamos por parte de los trabajadores cesados de las entidades públicas del país en la década de 1990.
El Estado peruano tenía que reaccionar frente a la presión internacional de adecuar su normativa interna al respeto de los derechos fundamentales al trabajo y al acceso a la justicia, razones por las cuales, mediante las leyes n.o 27452, 27487 y 27586, se crearon comisiones especiales y multisectoriales encargadas del proceso de revisión de los ceses colectivos ocurridos en las empresas del Estado, en las entidades públicas, los ministerios, los gobiernos regionales y los locales. Tal proceso de revisión fue canalizado finalmente con la expedición de la Ley n.o 27803, de fecha 29 de julio de 2002, por la que, tomando en cuenta las conclusiones de las comisiones especiales y multisectoriales, se creó el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente (RNTCI), en el cual se inscribieron a los extrabajadores cuyos ceses fueron calificados como irregulares o sus renuncias fueron coaccionadas, según la calificación efectuada por la Comisión Ejecutiva que se creó con la mencionada ley, así como un programa extraordinario de beneficios a favor de estos para el resarcimiento de sus derechos laborales vulnerados.
Producto de la revisión realizada por las comisiones creadas por leyes n.o 27803 y 29059 desde el año 2002, se emitieron cinco listados de extrabajadores a ser inscritos en el RNTCI. Posteriormente, el Congreso de la República aprobó por insistencia la Ley n.o 31218, publicada el 18 de junio de 2021. Esta norma y luego su reglamento aprobado por Decreto Supremo n.o 019-2021-TR han establecido una nueva conformación y estructura de la Comisión Multisectorial encargada de la revisión, entre otras particularidades, que ha correspondido que sean implementadas en el proceso de reparación de los ceses colectivos.
El primer listado fue aprobado mediante la
Posteriormente, se dio un procedimiento de aplicación de la Ley n.o 30484, ley de reactivación de la Comisión Ejecutiva creada por la Ley n.o 27803, ley que implementa las recomendaciones derivadas de las comisiones creadas por las leyes n.o 27452 y 27586, encargadas de revisar los ceses colectivos efectuados en las empresas del Estado, sujetas a procesos de promoción de la inversión privada y en las entidades del sector público y gobiernos locales. Como producto de la labor de la Comisión Ejecutiva reinstalada, se aprobó un quinto listado de 8855 extrabajadores a ser inscritos en el RNTCI, el cual fue publicado mediante la
Finalmente, mediante Ley n.o 31218, ley que autoriza la revisión de los casos de extrabajadores que se acogieron al procedimiento previsto por la Ley n.o 30484, se procedió a inscribir en el RNTCI a 13 530 trabajadores cesados irregularmente; todo ello mediante la
Mediante la Ley n.o 30484 de fecha 31 de mayo de 2016, se reactiva la Comisión Ejecutiva creada por la Ley n.o 27803, ley que implementa las recomendaciones derivadas de las comisiones creadas por las leyes n.o 27452 y 27586, encargadas de revisar los ceses colectivos efectuados en las empresas del Estado, sujetas a procesos de promoción de la inversión privada y en las entidades del sector público y gobiernos locales; modificada por la Ley n.o 28299 y ampliada por la Ley n.o 29059 para que en un plazo de noventa días hábiles se proceda a revisar las reclamaciones interpuestas contra la
Asimismo, mediante el artículo 4 de la Ley n.o 30484, se dispuso exonerar de las normas de austeridad a las entidades del Estado que tengan que ejecutar las opciones de la Ley n.o 27803, ley que implementa las recomendaciones derivadas de las comisiones creadas por las leyes n.o 27452 y 27586, encargadas de revisar los ceses colectivos efectuados en las empresas del Estado, sujetas a procesos de promoción de la inversión privada y en las entidades del sector público y gobiernos locales; y de la Ley n.o 29059, a los beneficiarios que aún no han obtenido su beneficio, así como a los que resulten beneficiarios del proceso de revisión, autorizándose inclusive la modificación de sus instrumentos de gestión institucional.
Posteriormente, se emitió la Ley n.o 31218, ley que autoriza la revisión de los casos de extrabajadores que se acogieron al procedimiento previsto por la Ley n.o 30484, la misma que tuvo por objeto permitir que los extrabajadores que se acogieron al procedimiento de revisión establecido por la Ley n.o 30484 y que no fueron incluidos en la relación de extrabajadores aprobada por la
Conforme a la Ley n.o 31218, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos asumió la Secretaría de la Comisión Multisectorial que tenía por objeto determinar y estructurar la lista final de cesados colectivos irregulares del periodo 1990. Dicha Comisión Multisectorial se encargó de revisar las solicitudes de todos los extrabajadores que se encuentren en los siguientes supuestos: i) quienes se acogieron al procedimiento de revisión establecido por la Ley n.o 30484 y no fueron incluidos en la relación final; ii) quienes padezcan de alguna enfermedad profesional, que hayan sufrido prisión (salvo excepciones), que hayan residido en el extranjero o en zonas inhóspitas del país y que por ello no pudieron presentar oportunamente su expediente; iii) quienes no se hubiesen acogido a los efectos de las leyes n.o 27452 y 27586, encargadas de revisar los ceses colectivos efectuados en las empresas del Estado sujetas a procesos de promoción de la inversión privada y en las entidades del sector público y gobierno locales, modificadas por la Ley n.o 28299, ampliada por las leyes n.o 29059 y 30484.
En esta labor, conforme al «Reglamento Interno de Funcionamiento y del Proceso de Revisión de la Comisión Multisectorial» en su artículo 4, se tuvo como base legal de la Comisión revisora el Texto Único Ordenado de la Ley n.o 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, aprobado por el DS 0042019MINJUS; la Ley n.o 31218, ley que autoriza la revisión de los casos de extrabajadores que se acogieron al procedimiento previsto por la Ley n.o 30484; y el D.S. n.o 019-2021-TR, Reglamento de la Ley n.o 31218, ley que autoriza la revisión de los casos de extrabajadores que se acogieron al procedimiento previsto por la Ley n.o 30484.
En el escenario de un proceso judicial el actor principal es la parte demandante (en este caso el trabajador cesado irregularmente) que acude al único órgano jurisdiccional habilitado a nivel nacional a fin de obtener tutela judicial efectiva esto es al Noveno Juzgado Especializado de Trabajo Transitorio de la Corte Superior de Justicia de Lima.
Al respecto es de importancia visualizar los antecedentes históricos de este Juzgado toda vez que en el año 2006 mediante
Posteriormente mediante
Finalmente a través de la
En la sede judicial cuando el expediente está en despacho a punto de expedirse la sentencia judicial de primera instancia se puede aseverar que el asunto litigioso parte de lo que el principio de igualdad ante la ley exige en estos casos y culmina en un estadio netamente probatorio. Con todo el trayecto del razonamiento judicial pasa por tratar de hacer efectivo el derecho fundamental de acceso a la justicia de los trabajadores cesados y su derecho fundamental a un resarcimiento integral y efectivo.
En ese entendido en toda controversia de ceses colectivos se debe respetar el debido proceso la legalidad y el principio de motivación. Para ello se parte de lo que exige en cada caso el principio de igualdad ante la ley previsto en el artículo 2 inciso 2 de la Constitución; conforme a la Constitución los criterios jurídicos aplicables a los extrabajadores inscritos en la sexta lista de trabajadores cesados irregularmente deben ser los mismos que se aplicaron a los trabajadores de las cinco primeras listas. Sin perjuicio de lo cual debe tenerse presente que ante el cambio de escenarios fácticos no corresponde aplicar el principio de igualdad ante la ley de forma abstracta sino considerando el caso concreto y los parámetros legales y reglamentarios que se ha tenido en cuanto a la reincorporación laboral de los trabajadores cesados irregularmente.
Sin embargo hay dificultades procesales que se deben superar tal como el caudal probatorio que ofrecen ambas partes del proceso: el demandante que es el trabajador cesado y el demandado que es la entidad pública. En efecto se sabe por ejemplo que para las primeras tres listas de trabajadores cesados se habilitaron plazas vacantes que fueron ocupadas por los trabajadores inscritos en las aludidas listas; sin embargo al devenir una cuarta quinta y sexta lista -ampliación de la quinta lista- y al pretenderse la ejecución del beneficio de reincorporación habría de probarse que se han creado nuevas plazas lo que incide en el presupuesto público. En consecuencia se aprecia de esta manera cómo el principio de igualdad ante la ley riñe con el principio de equilibrio presupuestario.
5.2.1 El condicionamiento de la plaza presupuestada y vacante
Ahora bien este conflicto de principios ha sido aclarado mediante la normativa expedida por el Congreso de la República y por el Ministerio de Trabajo. Es verdad que en un primer momento conforme al artículo 11 de la Ley n.o 27803 el beneficio de la reincorporación estuvo condicionado a la disponibilidad de plaza presupuestada vacante; sin embargo posteriormente mediante la Ley n.o 29059 se estableció expresamente en su Cuarta Disposición Complementaria Transitoria y Final que el acceso y goce a los beneficios del Programa Extraordinario no podrán ser restringidos ni limitados por el cumplimiento de requisitos o supuestos similares incluyendo la realización de procesos de selección evaluación o actos análogos. Era únicamente indispensable encontrarse inscrito en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente; y que los trabajadores reincorporados serían capacitados para lograr los perfiles que requiera la plaza asignada de acuerdo con los objetivos de la institución siendo que los extrabajadores de las empresas del Estado y del sector público gobierno regional y gobierno local podrían ser reubicados indistintamente en el sector en el que cesaron.
En el mismo sentido, si bien mediante el artículo 8 del Decreto Supremo n.o 011-2017-TR se dispuso que la incorporación de los extrabajadores inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente estaba sujeta a la disponibilidad de plazas presupuestadas vacantes esta disposición ha sido derogada por la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Decreto Supremo n.o 011-2018-TR publicado el 21 octubre de 2018. En consecuencia en la sede judicial debe tenerse la convicción de que no es un requisito vigente que el trabajador ni la entidad demuestren la disponibilidad de la plaza presupuestada vacante para acceder al beneficio de reincorporación; por ende únicamente es indispensable encontrarse inscrito en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente.
Por lo demás la Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República en la
Noveno. En ese sentido a la parte demandante se le reubicó respetando el mismo régimen laboral en el que se venía desempeñando a la fecha de su cese en el año 1991 (conforme el artículo 12 de la Ley n.o 27803); esto es el régimen del Decreto Legislativo n.o 276 y en una plaza la cual estuvo presupuestada dado que el artículo 23 del Decreto Supremo n.o 014-2002-TR establece que se tomará como referencia la plaza que ocupaba al momento del cese no siendo obligatorio que la plaza tenga que ser la misma.
Igualmente en la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República en la
Vigésimo. Del análisis de los dispositivos legales citados se advierte que se ha derogado cualquier barrera que impida la reincorporación de los extrabajadores cuyo cese ha sido declarado irregular siendo únicamente necesario que se encuentren inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente (RNTCI); por lo tanto cualquier exigencia o acto orientado a impedir su cumplimiento deviene en arbitrario. En tal sentido la entidad emplazada no puede incumplir el mandato de reincorporación bajo el sustento de ausencia de plazas vacantes procesos de selección y/o evaluación previstos en los artículos 13 y 20 del Decreto Supremo n.o 014-2002-TR Reglamento de la Ley n.o 27803.
Ahora bien si bien el requisito de las plazas presupuestadas vacantes —esto es la existencia de plazas de reincorporación— no corresponde ser exigible y que por el contrario es una exigencia que la ejecución del beneficio de reincorporación se realice sin formalismos —requisitos adicionales ni excepciones— no obstante y pese a ello aún parece quedar como tarea pendiente extraer una suerte de racionalidad de la
Entonces se tiene por un lado una ley que abre ampliamente el acceso del beneficio de reincorporación; y por el otro lado se tienen las leyes y los principios del Sistema Nacional de Presupuesto. Frente a ello ambos lados deben ser tratados como elementos que se deben considerar en su conjunto; y en cada caso se debe evidenciar si el principio que respalda a una norma riñe o colisiona con el principio que respalda a la otra norma. En efecto la exigencia de carácter económico presupuestal y de eficiencia debe ser colocada justo al lado de la exigencia del principio de igualdad ante la ley para dilucidar en cada caso qué exige el derecho ante la pretensión de reincorporación de la parte demandante.
En adición a lo expuesto aparecen dos elementos fácticos a considerar: primero que casi ninguna institución entidad o empresa del Estado se allana o colabora transparentando toda la información que tenga en los procesos judiciales de ejecución del beneficio de reincorporación; y segundo que la mayoría de las instituciones entidades o empresas del sector público demandadas no acreditan la no necesidad del servicio que pudieran ofrecer los extrabajadores reincorporados.
Por ende en el centro del litigio judicial está el elemento probatorio: las entidades públicas tendrían que demostrar que su presupuesto no podría cubrir el costo de plazas laborales de los demandantes trabajadores cesados; tendría que acreditarse que si hubo trabajadores que cesaron por diversas causales en los últimos cinco años o fallecidos en el periodo de emergencia nacional por la pandemia del COVID-19 sus plazas ya han sido cubiertas; de otro lado las entidades tendrían que transparentar si continúan contratando a trabajadores mediante las diversas modalidades de contratación; demostrar asimismo que la inclusión de mayor personal de trabajo ocasionaría hacinamiento en el centro laboral; de igual manera probar si la entidad tiene sedes o locales de forma descentralizada a nivel nacional o si se trata de una institución con un sola sede en la capital; finalmente las entidades tendrían que probar la no necesidad de un servidor en la áreas que pretende el demandante ser reincorporado entre otros.
Este tema tiene que ver con la razonabilidad de la ejecución del beneficio de reincorporación. Conforme a lo expuesto en el
Recordemos que el artículo 12 de la Ley n.o 27803 modificado por el artículo 2 de la Ley n.o 28299 señala que:
deberá entenderse reincorporación como un nuevo vínculo laboral generado ya sea mediante contratación bajo el Régimen Laboral de la Actividad Privada o nombramiento dentro del Régimen Laboral del Servidor Público a partir de la vigencia de la presente Ley. Para efectos de la reincorporación o reubicación deberá respetarse el régimen laboral al cual pertenecía el extrabajador al momento de su cese.
Con todo en el marco de interpretación del Convenio 111 y la Recomendación sobre los Trabajadores de Edad R162 ambos de la Organización Internacional de Trabajo (OIT 1958) se tiene que el Estado debe defender una política nacional destinada a promover la igualdad de oportunidades y de trato para los trabajadores sea cual fuere su edad en el marco de su legislación y práctica relativas a tal política y se deberían adoptar medidas para impedir la discriminación respecto de los trabajadores de edad en materia de empleo y de ocupación (Numeral 1.3 del punto II de la Recomendación).
En el presente artículo hemos puesto mayor énfasis en el beneficio resarcitorio de la reincorporación laboral pero debe consignarse que este no es el único beneficio al cual pueden acceder los trabajadores cesados irregularmente. Como se sabe el artículo 3 de la Ley n.o 27803 señala que los extrabajadores comprendidos en el ámbito de aplicación de la aludida ley y que se encuentren debidamente inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente tendrán derecho a optar alternativa y excluyentemente entre los siguientes beneficios: reincorporación o reubicación laboral jubilación adelantada compensación económica y capacitación y reconversión laboral.
Al respecto cabe recordar la sentencia recaída en el «Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú» en el que se condenó al Estado peruano por su responsabilidad en la violación del derecho a la protección judicial (artículo 25.1 de la Convención Americana de los Derechos Humanos) al derecho a las garantías judiciales (8.1) y al deber de adoptar las disposiciones del derecho interno (artículo 2) en perjuicio de 257 trabajadores cesados del Congreso de la República. En dicha sentencia en el fundamento 143 expresamente la Corte IDH no ordenó la reposición de los trabajadores cesados a pesar de que el cese fue violatorio de la Convención Americana aunque se menciona que la aplicación del principio restitutio in integrum debe ser en lo posible la forma de reparación del daño ocasionado por la infracción.
Por ello consideramos que en casos puntuales aun cuando los trabajadores cesados hayan elegido un beneficio resarcitorio que no se puede ejecutar por diversos impedimentos legales es deber exigido por la justicia laboral hacer realidad el principio restitutio in integrum a efectos de no dejar en desamparo a la víctima del cese colectivo irregular. Por ejemplo si la parte demandante demuestra que al momento de elegir el beneficio resarcitorio de la reincorporación y al momento de interponer su demanda aún no tenía la edad de setenta años no se podría declarar improcedente la demanda toda vez que la parte demandante cumplía con los requisitos para su reincorporación esto es aún no contaba con setenta años de edad; sin embargo teniendo en cuenta el tiempo aproximado de cinco años que demora el expediente para contener una sentencia firme y consentida a la fecha de expedirse sentencia puede ocurrir que la parte demandante haya superado los setenta años de edad.
La pregunta es qué se puede hacer en este caso puesto a modo de ejemplo. Esta situación está regulada en la norma correspondiente pues de conformidad con el último párrafo del
Sin embargo con dicha situación jurídica se estaría generando una total desprotección al trabajador víctima de un cese colectivo irregular que luego de haber iniciado oportunamente su proceso judicial para lograr su reincorporación vería truncado su deseo de ser repuesto en su empleo situación que riñe con el principio de igualdad ante la ley pues tanto el Ministerio de Trabajo como el Congreso de la República así como la entidad donde laboraba el extrabajador no habrían cumplido con atender oportunamente su pedido pudiendo haber reincorporado al extrabajador y reconocido el pago de aportaciones pensionarias a la Ley n.o 19990 por un periodo máximo de 12 años de conformidad con el artículo 13 de la Ley n.o 27803.
Ante ello si bien es evidente la imposibilidad de ejecutar el beneficio reconocido al trabajador demandante consistente en la reincorporación laboral sin embargo se debe recordar lo resuelto en la
No olvidemos que entre los beneficiarios de las «
Primero los ceses colectivos en la década de 1990 representaron una flagrante violación del derecho al trabajo y un continuo atropello al acceso a la justicia para las víctimas especialmente para aquellos en situación de vulnerabilidad debido a su edad.
Segundo la Ley n.o 27803 y todo el marco de desarrollo normativo posterior es producto de la actuación conjunta del gobierno entre los poderes Legislativo y Ejecutivo y la intervención de la Corte IDH para el efectivo resarcimiento de los trabajadores cesados irregularmente. No obstante las medidas administrativas tomadas por el Ministerio de Trabajo no han dado resultados lo que ha obligado a los extrabajadores cesados a pedir tutela jurisdiccional efectiva ante el tercer poder del Estado.
Tercero la justicia laboral tiene tres retos: el primero el de brindar una atención célere en los procesos de ceses colectivos que actualmente están en la etapa de ejecución debido a la edad avanzada de los demandantes y el peligro de la irreparabilidad; el segundo el de proteger a los trabajadores inscritos en el RNTCI y resarcir a estos ciudadanos bajo el principio restitutio in integrum; finalmente el tercero se tiene el reto de actuar de manera conjunta desde la máxima autoridad del Poder Judicial para coordinar con los altos representantes de las entidades demandadas a fin de que aceleren la ejecución del beneficio laboral resarcitorio dado el peligro de irreparabilidad de las víctimas.
Financiamiento
Autofinanciado.
Conflicto de intereses
Los autores declaran no tener conflicto de intereses.
Contribución de autoría
Análisis e interpretación de datos para el trabajo; redacción del trabajo y su revisión crítica; aprobación final de la versión que se publicará.
Agradecimientos
Agradezco a mis padres por haberme brindado su amor y su apoyo incondicional en cada paso de mi carrera profesional.
Biografía del autor
El autor es abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos; ha llevado el curso de alta especialización sobre «La Protección Supranacional de los Derechos Fundamentales (Poder Judicial del Perú)» en la Escuela de Práctica Jurídica de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid. También, ha realizado estudios en «Lecciones Constitucionales en tiempos de crisis (3.a ed.)», organizado por el Grupo de Investigación Junta de Andalucía «Derechos Fundamentales, Andalucía y la Unión Europea» (Universidad de Jaén, SEJ 173) y el Instituto para el Desarrollo Constitucional, con la colaboración de la Universidad de Bolonia y del Centro de Estudios Sociales y Jurídicos Sur de Europa. Es egresado de la maestría en Derecho con mención en «Tutela de los derechos, globalización de la justicia y Estado constitucional» por la Unidad de Posgrado de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Actualmente, se desempeña como servidor jurisdiccional del Poder Judicial. Asimismo, ha disertado en diversas ponencias organizadas por la Presidencia de la Corte Superior de Justicia de Lima y la Comisión del Programa Secigra Derecho.
Correspondencia
jhuancapaza@pj.gob.pe