Llapanchikpaq: Justicia, 6(8), 279-306
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Commons Attribution 4.0 International License
Revista de la Comisión Permanente de Acceso a la Justicia de Personas en Condición
de Vulnerabilidad y Justicia en tu Comunidad del Poder Judicial del Perú
Vol. 6, n.
o
8, enero-junio, 2024, 279-306
Publicación semestral. Lima, Perú
ISSN: 2709-6491 (En línea)
DOI: https://doi.org/10.51197/lj.v6i8.973
El acceso a la justicia de los trabajadores cesados
irregularmente en la década de 1990 y los beneficios
resarcitorios en la actualidad
Access to Justice for Workers Irregularly Dismissed in the 1990s
and Compensatory Benefits Today
Acesso à justiça para trabalhadores despedidos irregularmente
na década de 1990 e benefícios compensatórios hoje
Joel emerSon huanCaPaZa hilaSaCa
Universidad Nacional Mayor de San Marcos
(Lima, Perú)
Contacto: jhuancapaza@pj.gob.pe
https://orcid.org/0000-0002-9324-1860
reSumen
El propósito de este documento es analizar, por un lado, el derecho
fundamental del acceso a la justicia de los trabajadores cesados irregu-
larmente en la década de 1990 y, del otro lado, el estado situacional a
nivel judicial del Programa Extraordinario de Acceso a Beneficios para
los Extrabajadores que aparece en el Registro Nacional de Trabajadores
Cesados Irregularmente, y de esta manera articular el derecho con los
hechos a la luz de los nuevos desafíos que tiene la justicia laboral
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para la reparación integral de las víctimas, sabiendo que, por su vul-
nerabilidad, la parte demandante en el proceso es una persona adulta
mayor que ejerce sus derechos ante el sistema de justicia.
Palabras clave: reincorporación laboral; acceso a la justicia; ceses co-
lectivos; adulto mayor; resarcimiento.
Términos de indización: derecho al trabajo; derecho a la justicia;
conflicto laboral; distribución por edad; sentencia judicial (Fuente:
Tesauro Unesco).
abStraCt
The purpose of analyzing, on the one hand, the fundamental right of
access to justice for workers irregularly dismissed in the 1990s and, on
the other hand, the situation at the judicial level of the Extraordinary
Program of Access to Benefits for former workers who appear in the
National Registry of Irregularly Terminated Workers, is to articulate
the law with the facts in light of new challenges that labor justice has
for the comprehensive reparation of the victims, knowing that, due
to their vulnerability, the plaintiff in the process is an older adult who
exercises his or her rights before the justice system.
Key words: reemployment action; access justice; collective dismissals;
elderly; compensation.
Indexing terms: right to employment; right to justice; labour disputes;
age distribution; legal decisions (Source: Unesco Thesaurus).
reSumo
O objetivo de analisar, por um lado, o direito fundamental de acesso
à justiça dos trabalhadores despedidos irregularmente na década
de 1990 e, por outro lado, a situação a nível judicial do Programa
Extraordinário de Acesso a Benefícios para ex-trabalhadores que
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y los beneficios resarcitorios en la actualidad
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comparecem no Cadastro Nacional de Trabalhadores Desligados
Irregularmente, é articular a lei com os fatos à luz dos novos desafios
que a justiça do trabalho tem para a reparação integral das vítimas,
sabendo que, pela sua vulnerabilidade, o autor do processo é um idoso
adulto que exerce seus direitos perante o sistema de justiça.
Palavras-chave: reintegração ao trabalho; acessar a justiça; despedi-
mentos coletivos; idoso; compensação.
Termos de indexação: direito ao trabalho; direito à justiça; disputa
trabalhista; distribuição por idade; sentença judicial (Fonte: Unesco
Thesaurus).
Recibido: 31/03/2024 Revisado: 04/04/2024
Aceptado: 14/06/2024 Publicado en línea: 30/06/2024
1. introduCCión
El presente artículo versa sobre los trabajadores cesados irregularmente
de sus puestos de trabajo en la década de 1990. Hoy, en su mayoría,
cuentan con la edad de 65 años y con pocas posibilidades de conseguir
una plaza en el Estado; han transitado por varios años desde sus
hogares hacia el Congreso de la República y desde el Congreso hacia
el Ministerio de Trabajo, buscando su reincorporación laboral y su
resarcimiento efectivo. Luego, se han movilizado desde el Ministerio
de Trabajo hacia la entidad pública donde trabajaron, la misma
entidad que los cesó y despidió en la década de 1990; sin embargo,
la mayoría de las veces no obtienen respuesta. En el mejor de los
casos, son atendidos por jóvenes procuradores quienes con la mejor
intención les prometen que conversarán con sus jefes para viabilizar
una plaza vacante y presupuestada. Con todo, solo tienen a su favor
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una sentencia declarada fundada en el marco de un proceso judicial
denominado «Proceso Contencioso Administrativo subespecialidad
laboral» ante el único juzgado a nivel nacional que ve sus casos: el
Noveno Juzgado Especializado de Trabajo Transitorio (juzgado de
ceses colectivos).
Algunos han fallecido en medio de su batalla judicial sin la
posibilidad de que se apersonen al proceso los sucesores legales, porque
la pretensión de reincorporación laboral es personalísima. A los que
aún sobreviven se les llama coloquialmente «los trabajadores cesados».
Varios llegan a bordear los 70 años, lo que según la ley es la edad de la
jubilación automática.
En este grupo de miles de personas hay más hombres que
mujeres, y en su mayoría reclaman el beneficio resarcitorio de la
reincorporación laboral. Muchos de ellos han ganado el proceso,
pero aun con sentencia firme y consentida en mano se acercan a las
entidades públicas que los cesaron solo para enterarse de que, después
de todo lo transitado durante años, no hay plaza presupuesta ni vacante
para ellos.
Algunos han aceptado las plazas de trabajo que no eran afines a
los puestos que tenían en la década de 1990, y luego han procurado una
recategorización mediante un posterior juicio laboral (Cfr. Sentencia
recaída en el Expediente n.
o
03615-2013-PC/TC, fundamentos
7 y 8). Son realmente pocos los que han visto realizado el sueño de su
reincorporación laboral y de su resarcimiento efectivo. Esos pocos hoy
son la muestra de lo que la justicia laboral ha conseguido en el marco
del balance de poderes entre el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial,
pero podemos hacer más como dice Manuel Atienza (2013).
En la primera parte del presente artículo, encontramos un
brevísimo recuento de lo que significó el despido colectivo de los traba-
jadores cesados; en la segunda parte, abordamos el trabajo conjunto del
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Congreso de la República y el Ministerio de Trabajo para determinar
las listas de trabajadores inscritos con derecho a exigir un beneficio
laboral resarcitorio, poniéndose mayor énfasis en los trabajadores que
optaron por el beneficio de la reincorporación laboral; finalmente,
en la tercera parte, hacemos un análisis del reto al que se enfrenta la
justicia laboral para hacer realidad el derecho al acceso a la justicia
de los trabajadores cesados que tienen un proceso judicial en estado
de trámite o ejecución; asimismo, revisamos las nuevas perspectivas
existentes para no dejar en el desamparo a las víctimas de los ceses
colectivos, dada su mayoría de edad.
2. la déCada de 1990 y loS CeSeS ColeCtivoS
En el Perú, el contexto social y político a la entrada de la década de
1990 tenía tres características. La primera es la afirmada voluntad del
pueblo peruano en el sistema democrático, expresada ya en septiembre
de 1989 con su masiva participación en las elecciones municipales,
a pesar de las amenazas del terrorismo. La segunda es la crisis de los
partidos políticos en el contexto de la crisis nacional y el surgimiento
de nuevas figuras y de fuerzas políticas. La tercera es el poderoso rol
desempeñado por la prensa y los medios de comunicación, sobre todo
por la televisión (que por primera vez llegaba, vía satélite, a casi todo
el territorio), en una afirmación laudable del derecho de libertad de
expresión, pero que desgraciadamente se usó más para la denuncia
y el ataque que para el esclarecimiento de los propios programas y
planteamientos (Centro de Investigaciones de la Universidad del
Pacífico, 1990).
En medio de estos avances y retrocesos en la última década
del siglo pasado, al interior de las empresas estatales existían diversos
problemas que requerían de soluciones razonables antes de su privati-
zación; todo ello en el marco de un saneamiento económico financiero.
Joel emerson Huancapaza Hilasaca
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Sin embargo, como se sabe, lo que se produjo fue una racionalización
de trabajadores de manera abrupta y sin precedentes; por ejemplo, se
llevó a cabo la racionalización del personal de las empresas a través de
la ejecución de programas de retiro voluntario con incentivos.
Tal como lo explica el economista Rosendo Paliza, en el corto
plazo, el efecto de la privatización en el empleo tiende a ser negativo
debido a que previo a la privatización, las empresas estatales tienen
que adecuarse a las condiciones del mercado y reducir el personal
en exceso. Así, desde 1991 a 1999, la privatización de empresas
estatales ha generado inicialmente una reducción de empleo estatal
en alrededor de 120 mil trabajadores. De este total, el 64 por ciento
(77 mil trabajadores) se retiraron con incentivos en la reestructura-
ción seguida en muchas empresas, previa a su privatización, así como
por la liquidación de algunas de ellas. El 36 por ciento restante (43 mil
trabajadores) mantuvieron su empleo en las empresas ya privatizadas
(Paliza, 1999). Así pues, conforme lo señala el economista, la mayor
parte de los trabajadores que se retiraron con incentivos habrían
optado por el autoempleo y otros accedieron a una plaza en una
empresa privada.
Por todo ello, uno de los efectos sociales que se desencadenó
tras la racionalización de los servidores públicos es la constitución de
un núcleo social de personas en edad laboral que buscaban, contra
todo obstáculo, la reparación integral de sus derechos laborales y el
cumplimiento de sus derechos constitucionales.
Cuando se inició la ejecución de los programas de retiro
voluntario con incentivos en las entidades públicas del país, aún no
existía la Constitución de 1993, la actual, sino que estaba vigente la
Constitución de 1979 que, inclusive, era más garantista, pues señalaba
que el trabajo es deber y derecho de todos los hombres, y representa la
base del bienestar nacional; asimismo, en su artículo 42, prescribía que
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y los beneficios resarcitorios en la actualidad
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corresponde al Estado promover las condiciones económicas y sociales
que eliminen la pobreza, y que aseguren por igual a los habitantes de la
República la oportunidad de una ocupación útil que los proteja contra
el desempleo y el subempleo en cualquiera de sus manifestaciones;
también, consignaba que el trabajo, en sus diversas modalidades, es
objeto de protección por el Estado, sin disminución alguna y dentro
de un régimen de igualdad de trato. Inclusive, el artículo 48 señalaba
que el Estado reconoce el derecho de estabilidad en el trabajo, y que el
trabajador solo puede ser despedido por causa justa, señalada en la ley
y debidamente comprobada.
Dentro de ese contexto constitucional se dieron los ceses colec-
tivos. Se emitió una serie de medidas legales orientadas a la reducción
del personal dentro de las empresas de propiedad del Estado sujetas a
procesos de promoción de la inversión privada, así como del personal
en las entidades del sector público, entre ellos, los ministerios, consejos
transitorios de administración regional y gobiernos locales (Comisión
Multisectorial, 2023).
En resumen, entre los años 1991 al 2000, se produjeron ceses
colectivos en las empresas y en las entidades del Estado sometidas
a procesos de promoción de la inversión privada, a través de retiros
voluntarios con incentivos y ceses bajo otras modalidades. Cabe preci-
sar que no todos estos casos podrían ser calificados de irregulares o
ilegales, por lo que se hace necesaria una revisión de estos (Rojas, 2023).
3. lo diSPueSto Por la Corte interameriCana de
d
ereChoS humanoS
Con todo, la violación del derecho fundamental al trabajo no fue la
única vulneración que sufrieron los trabajadores cesados. El siguiente
derecho fundamental que les fue vulnerado ha sido el derecho a
cuestionar esos ceses colectivos o despidos masivos. El Estado no les
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daba acceso a una vía idónea o a un recurso efectivo para que puedan
presentar algún tipo de reclamo en la vía administrativa ni judicial.
Todo ello fue objeto de revisión por parte de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (Corte IDH).
Así, en la sentencia denominada «Caso Trabajadores Cesados
del Congreso vs. Perú» (Corte Interamericana de Derechos Humanos,
2006), la Corte señala lo siguiente:
129. En conclusión, la Corte observa que este caso ocurrió
en un contexto de impedimentos normativos y prácticos para
asegurar un acceso real a la justicia y de una situación genera-
lizada de ausencia de garantías e ineficacia de las instituciones
judiciales para afrontar hechos como los del presente caso. En
ese contexto, y en particular el clima de inseguridad jurídica
propiciado por la normativa que limitaba la impugnación
respecto del procedimiento de evaluación y eventual cesación
de las presuntas víctimas es claro que éstas no tenían certeza
acerca de la vía a la que debían o podían acudir para reclamar
los derechos que se consideraran vulnerados, fuera administra-
tiva, contencioso administrativo o de amparo. [...]
131. En el presente caso, los recursos internos existentes no
fueron efectivos, ni individual ni en conjunto, para los efectos
de una adecuada y efectiva garantía del derecho de acceso a la
justicia de las presuntas víctimas cesadas del Congreso peruano,
en los términos de la Convención Americana. 132. Con base
en lo anteriormente expuesto, la Corte concluye que el Estado
violó los artículos 8.1 y 25 de la Convención Americana, en
relación con los artículos 1.1 y 2 de la misma, en perjuicio de las
257 personas relacionadas en el Anexo de la presente Sentencia.
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Del mismo modo, en el extenso voto disidente del juez A. A.
Cançado Trindade, contenido en la sentencia denominada «Caso
Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú»
Corte IDH (2007), se aprecia el siguiente razonamiento sobre el
derecho al acceso a la justicia y la ampliación del contenido material
del jus cogens:
26. En resumen y conclusión, el comportamiento de un Estado
Parte en un tratado de derechos humanos debe ajustarse al
resultado que imponen las obligaciones convencionales de
protección. En el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos, no es el resultado que está condicionado por el
comportamiento del Estado, sino, al revés, es el comporta-
miento del Estado que está condicionado por la consecución
del resultado que busca la normativa de protección. La Corte
Interamericana, al ordenar reparaciones, ni siempre entra en
detalles sobre de qué modo debe el Estado comportarse, pero
determina que debe el Estado demandado alcanzar el resultado
de lo ordenado por ella: la reparación debida a las víctimas. [...]
49. No puedo aceptar de modo alguno, aún menos en materia
de derecho imperativo (como la del acceso a la justicia), que un
razonamiento judicial continúe inspirándose en la desacreditada
visión de las obligaciones de medio o comportamiento. Las
obligaciones convencionales son, todo lo contrario, obligaciones
de resultado. Tampoco puedo aceptar que la Corte se exima de
ejercer su deber de control de convencionalidad en el presente
procedimiento de Interpretación de Sentencia, y se satisfaga en
dejar para una posterior etapa de supervisión de ejecución de
Sentencia el examen de eventuales dificultades que ya parece
presentir vengan a ocurrir.
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Como se aprecia, la Corte IDH ha constatado la violación del
derecho efectivo al acceso a la justicia por parte del Estado peruano
por la falta de vías, de recursos y de mecanismos de resolución de
controversias y reclamos por parte de los trabajadores cesados de las
entidades públicas del país en la década de 1990.
4. la ley n.
o
27803 y loS benefiCioS reSarCitorioS
4.1. Las primeras leyes
El Estado peruano tenía que reaccionar frente a la presión interna-
cional de adecuar su normativa interna al respeto de los derechos
fundamentales al trabajo y al acceso a la justicia, razones por las cuales
mediante las leyes n.
o
27452, 27487 y 27586 se crearon comisiones
especiales y multisectoriales encargadas del proceso de revisión de los
ceses colectivos ocurridos en las empresas del Estado, en las entida-
des públicas, los ministerios, los gobiernos regionales y los locales. Tal
proceso de revisión fue canalizado finalmente con la expedición de la
Ley n.
o
27803, de fecha 29 de julio de 2002, por la que, tomando en
cuenta las conclusiones de las comisiones especiales y multisectoriales,
se creó el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente
(RNTCI), en el cual se inscribieron a los extrabajadores cuyos ceses
fueron calificados como irregulares o sus renuncias fueron coacciona-
das, según la calificación efectuada por la Comisión Ejecutiva que se
creó con la mencionada ley, así como un programa extraordinario de
beneficios a favor de estos para el resarcimiento de sus derechos labo-
rales vulnerados.
Producto de la revisión realizada por las comisiones creadas por
leyes n.
o
27803 y 29059, desde el año 2002, se emitieron cinco lista-
dos de extrabajadores a ser inscritos en el RNTCI. Posteriormente,
el Congreso de la República aprobó por insistencia la Ley n.
o
31218,
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publicada el 18 de junio de 2021. Esta norma y luego su reglamen-
to aprobado por Decreto Supremo n.
o
019-2021-TR han establecido
una nueva conformación y estructura de la Comisión Multisectorial
encargada de la revisión, entre otras particularidades, que ha corres-
pondido que sean implementadas en el proceso de reparación de los
ceses colectivos.
4.2. Los seis listados
El primer listado fue aprobado mediante la Resolución Ministerial
n.
o
347-2002-TR, de fecha 22 de diciembre de 2002, que contenía un
total de 7079 extrabajadores a ser inscritos en el RNTCI. El segundo
listado fue aprobado mediante la Resolución Ministerial n.
o
059-
2003-TR, de fecha 27 de marzo de 2003, que contenía un total de 10
920 extrabajadores a ser inscritos en el RNTCI. El tercer listado fue
aprobado mediante la Resolución Suprema n.
o
034-2004-TR, de fecha
01 de octubre de 2004, que contenía un total de 10 124 extrabajadores
a ser inscritos en el RNTCI. Luego, hubo una aplicación de la Ley
n.
o
29059, ley que otorga facultades a la Comisión Ejecutiva creada por
Ley n.
o
27803 para revisar los casos de los extrabajadores que se acojan al
procedimiento de revisión por no inclusión en la Resolución Suprema
n.
o
034-2004-TR. Como producto de la revisión realizada a solicitud
de los extrabajadores a cargo de la Comisión Ejecutiva se procedió a
aprobar un cuarto listado de 7676 extrabajadores a inscribirse en el
Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente, listado que
fue publicado mediante Resolución Suprema n.
o
028-2009-TR en el
Diario Oficial El Peruano el 05 de agosto de 2009.
Posteriormente, se dio un procedimiento de aplicación de la
Ley n.
o
30484, ley de reactivación de la Comisión Ejecutiva creada por
la Ley n.
o
27803, ley que implementa las recomendaciones derivadas
de las comisiones creadas por las leyes n.
o
27452 y 27586, encargadas
de revisar los ceses colectivos efectuados en las empresas del Estado
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290
sujetas a procesos de promoción de la inversión privada, y en las
entidades del sector público y gobiernos locales. Como producto de
la labor de la Comisión Ejecutiva reinstalada se aprobó un quinto
listado de 8855 extrabajadores a ser inscritos en el RNTCI, el cual
fue publicado mediante Resolución Ministerial n.
o
147-2017-TR, el
17 de agosto de 2017.
Finalmente, mediante Ley n.
o
31218, ley que autoriza la revi-
sión de los casos de extrabajadores que se acogieron al procedimiento
previsto por la Ley n.
o
30484, se procedió a inscribir en el RNTCI
a 13 530 trabajadores cesados irregularmente; todo ello mediante
la Resolución Ministerial n.
o
093-2023-TR de fecha 17 de febrero
de 2023.
4.3. Los últimos dos listados de trabajadores cesados
irregularmente
Mediante la Ley n.
o
30484, de fecha 31 de mayo de 2016, se reactiva
la Comisión Ejecutiva creada por la Ley n.
o
27803, ley que imple-
menta las recomendaciones derivadas de las comisiones creadas por
las leyes n.
o
27452 y 27586, encargadas de revisar los ceses colectivos
efectuados en las empresas del Estado sujetas a procesos de promoción
de la inversión privada y en las entidades del sector público y gobier-
nos locales; modificada por la Ley n.
o
28299 y ampliada por la Ley
n.
o
29059, para que en un plazo de noventa días hábiles se proceda a
revisar las reclamaciones interpuestas contra la Resolución Suprema
028-2009-TR, aplicando el criterio de la analogía vinculante. Median-
te el Decreto Supremo n.
o
011-2017-TR, de fecha 20 de junio de
2017, se señaló que, conforme a lo establecido en la Ley n.
o
30484, la
Comisión Ejecutiva tiene por objeto la revisión de las reclamaciones
administrativas o judiciales interpuestas hasta el 6 de julio de 2016
El acceso a la justicia de los trabajadores cesados irregularmente en la década de 1990
y los beneficios resarcitorios en la actualidad
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contra la Resolución Suprema n.
o
028-2009-TR, aplicando el criterio
de analogía vinculante.
Asimismo, mediante el artículo 4 de la Ley n.
o
30484 se dispuso
exonerar de las normas de austeridad a las entidades del Estado
que tengan que ejecutar las opciones de la Ley n.
o
27803, ley que
implementa las recomendaciones derivadas de las comisiones creadas
por las leyes n.
o
27452 y 27586, encargadas de revisar los ceses colec-
tivos efectuados en las empresas del Estado sujetas a procesos de
promoción de la inversión privada, y en las entidades del sector público
y gobiernos locales; y de la Ley n.
o
29059, a los beneficiarios que aún
no han obtenido su beneficio, así como a los que resulten beneficiarios
del proceso de revisión, autorizándose inclusive la modificación de sus
instrumentos de gestión institucional.
Posteriormente, se emitió la Ley n.
o
31218, ley que autoriza
la revisión de los casos de extrabajadores que se acogieron al procedi-
miento previsto por la Ley n.
o
30484, la misma que tuvo por objeto
permitir que los extrabajadores que se acogieron al procedimiento de
revisión establecido por la Ley n.
o
30484 y que no fueron incluidos en
la relación de extrabajadores, aprobada por la Resolución Ministerial
n.
o
142-2017-TR, soliciten la reevaluación de sus casos.
Conforme a la Ley n.
o
31218, el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos asumió la Secretaría de la Comisión Multisectorial
que tenía por objeto determinar y estructurar la lista final de cesados
colectivos irregulares del periodo 1990. Dicha Comisión Multisectorial
se encargó de revisar las solicitudes de todos los extrabajadores que
se encuentren en los siguientes supuestos: i) quienes se acogieron
al procedimiento de revisión establecido por la Ley n.
o
30484 y no
fueron incluidos en la relación final; ii) quienes padezcan de alguna
enfermedad profesional, que hayan sufrido prisión (salvo excepciones),
que hayan residido en el extranjero o en zonas inhóspitas del país, y
Joel emerson Huancapaza Hilasaca
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que por ello no pudieron presentar oportunamente su expediente; iii)
quienes no se hubiesen acogido a los efectos de las leyes n.
o
27452
y 27586, encargadas de revisar los ceses colectivos efectuados en las
empresas del Estado sujetas a procesos de promoción de la inversión
privada, y en las entidades del sector público y gobierno locales,
modificadas por la Ley n.
o
28299, ampliada por las leyes n.
o
29059 y
30484.
En esta labor, conforme al «Reglamento Interno de Funcio-
namiento y del Proceso de Revisión de la Comisión Multisectorial»,
en su artículo 4, se tuvo como base legal de la Comisión revisora el
Texto Único Ordenado de la Ley n.
o
27444, Ley de Procedimiento
Administrativo General aprobado por el DS 004-2019-MINJUS; la
Ley n.
o
31218, ley que autoriza la revisión de los casos de extrabajado-
res que se acogieron al procedimiento previsto por la Ley n.
o
30484;
y el D.S. n.
o
019-2021-TR, Reglamento de la Ley n.
o
31218, ley que
autoriza la revisión de los casos de extrabajadores que se acogieron al
procedimiento previsto por la Ley n.
o
30484.
5. la JuStiCia laboral y nuevaS PerSPeCtivaS
5.1. El Noveno Juzgado Especializado de Trabajo Transitorio
En el escenario de un proceso judicial, el actor principal es la parte
demandante (en este caso, el trabajador cesado irregularmente) que
acude al único órgano jurisdiccional habilitado a nivel nacional
a fin de obtener tutela judicial efectiva, esto es, al Noveno Juzgado
Especializado de Trabajo Transitorio de la Corte Superior de Justicia
de Lima.
Al respecto, es de importancia visualizar los antecedentes
históricos de este Juzgado, toda vez que en el año 2006, mediante
Resolución Administrativa n.
o
143-2006-CE-PJ se crea el 1.
o
y 2.
o
El acceso a la justicia de los trabajadores cesados irregularmente en la década de 1990
y los beneficios resarcitorios en la actualidad
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Juzgados Especializados de Trabajo Transitorios en el Distrito Judicial
de Lima, encargados de tramitar las demandas de revisión de beneficios
sociales de extrabajadores. Luego, por la Resolución Administrativa
n.
o
245-2007-CE–PJ, de fecha 16 de octubre de 2007, se resolvió
como artículo primero, lo siguiente: «Modificar la denominación del
1.
o
y 2.
o
Juzgados Especializados de Trabajo Transitorios del Distrito
Judicial de Lima, creados mediante Resolución Administrativa n.
o
143-
2006-CE-PJ, por el de 1.
o
y 2.
o
Juzgados Transitorios Especiales de la
Corte Superior de Justicia de Lima».
Posteriormente, mediante Resolución Administrativa n.
o
143-
2012- CE-PJ, de fecha 24 de julio de 2012, se dispuso en el literal j) del
artículo resolutivo 2, lo siguiente: «el 1.
o
y 2.
o
Juzgados Especializados
de Trabajo Transitorios Especiales seguirán conociendo los procesos
sobre ceses colectivos (Ley n.
o
27803) con su misma competencia
territorial actual. Dichos órganos jurisdiccionales se denominarán 9.
o
y 10.
o
Juzgados Especializados de Trabajo Transitorios de Lima [...]».
Finalmente, a través de la Resolución Administrativa n.
o
492-
2016-P-CSJLI-PJ, de fecha 11 de agosto de 2016, se dispone que
el 10.
o
Juzgado de Trabajo Transitorio remita la totalidad de los
expedientes a la mesa de parte de su sede a fin de ser remitidos al
9.
o
Juzgado Especializado de Trabajo Transitorio, siendo este último
el único juzgado competente en la Corte Superior de Justicia de Lima
para resolver los procesos referidos a la revisión de los beneficios de los
extrabajadores a que hace referencia la Ley n.
o
27803.
5.2. Cómo se dilucidan los casos judiciales
En la sede judicial, cuando el expediente está en despacho a punto de
expedirse la sentencia judicial de primera instancia, se puede aseverar
que el asunto litigioso parte de lo que el principio de igualdad ante la
ley exige en estos casos y culmina en un estadio netamente probatorio.
Con todo, el trayecto del razonamiento judicial pasa por tratar de
Joel emerson Huancapaza Hilasaca
Llapanchikpaq: Justicia, 6(8), 279-306
294
hacer efectivo el derecho fundamental de acceso a la justicia de los
trabajadores cesados y su derecho fundamental a un resarcimiento
integral y efectivo.
En ese entendido, en toda controversia de ceses colectivos se
debe respetar el debido proceso, la legalidad y el principio de motiva-
ción. Para ello, se parte de lo que exige en cada caso el principio
de igualdad ante la ley previsto en el artículo 2, inciso 2 de la
Constitución; conforme a la Constitución, los criterios jurídicos
aplicables a los extrabajadores inscritos en la sexta lista de trabajadores
cesados irregularmente deben ser los mismos que se aplicaron a los
trabajadores de las cinco primeras listas. Sin perjuicio de lo cual,
debe tenerse presente que ante el cambio de escenarios fácticos no
corresponde aplicar el principio de igualdad ante la ley de forma
abstracta, sino considerando el caso concreto, y los parámetros legales y
reglamentarios que se ha tenido en cuanto a la reincorporación laboral
de los trabajadores cesados irregularmente.
Sin embargo, hay dificultades procesales que se deben superar
tal como el caudal probatorio que ofrecen ambas partes del proceso:
el demandante que es el trabajador cesado y el demandado que es la
entidad pública. En efecto, se sabe, por ejemplo, que para las primeras
tres listas de trabajadores cesados se habilitaron plazas vacantes que
fueron ocupadas por los trabajadores inscritos en las aludidas listas;
sin embargo, al devenir una cuarta, quinta y sexta lista ampliación
de la quinta lista y al pretenderse la ejecución del beneficio de
reincorporación, habría de probarse que se han creado nuevas plazas,
lo que incide en el presupuesto público. En consecuencia, se aprecia
de esta manera cómo el principio de igualdad ante la ley riñe con el
principio de equilibrio presupuestario.
El acceso a la justicia de los trabajadores cesados irregularmente en la década de 1990
y los beneficios resarcitorios en la actualidad
Llapanchikpaq: Justicia, 6(8), 279-306
295
5.2.1. El condicionamiento de la plaza presupuestada y vacante
Ahora bien, este conflicto de principios ha sido aclarado mediante
la normativa expedida por el Congreso de la República y por el
Ministerio de Trabajo. Es verdad que, en un primer momento,
conforme al artículo 11 de la Ley n.
o
27803, el beneficio de la
reincorporación estuvo condicionado a la disponibilidad de plaza
presupuestada vacante; sin embargo, posteriormente, mediante la
Ley n.
o
29059 se estableció expresamente en su Cuarta Disposición
Complementaria Transitoria y Final que el acceso y goce a los
beneficios del Programa Extraordinario no podrán ser restringidos
ni limitados por el cumplimiento de requisitos o supuestos similares,
incluyendo la realización de procesos de selección, evaluación o actos
análogos. Era únicamente indispensable encontrarse inscrito en el
Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente; y que los
trabajadores reincorporados serían capacitados para lograr los perfiles
que requiera la plaza asignada, de acuerdo con los objetivos de la
institución, siendo que los extrabajadores de las empresas del Estado
y del sector público, gobierno regional y gobierno local podrían ser
reubicados, indistintamente, en el sector en el que cesaron.
En el mismo sentido, si bien mediante el artículo 8 del Decreto
Supremo n.
o
011-2017-TR se dispuso que la incorporación de los
extrabajadores inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores
Cesados Irregularmente estaba sujeta a la disponibilidad de plazas
presupuestadas vacantes, esta disposición ha sido derogada por
la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Decreto
Supremo n.
o
011-2018-TR, publicado el 21 octubre de 2018. En
consecuencia, en la sede judicial debe tenerse la convicción de que
no es un requisito vigente que el trabajador ni la entidad demuestren
la disponibilidad de la plaza presupuestada vacante para acceder al
beneficio de reincorporación; por ende, únicamente es indispensable
Joel emerson Huancapaza Hilasaca
Llapanchikpaq: Justicia, 6(8), 279-306
296
encontrarse inscrito en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados
Irregularmente.
Por lo demás, la Primera Sala de Derecho Constitucional y
Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, en
la Casación n.
o
19953-2019 del Santa, anotó que:
Noveno. En ese sentido, a la parte demandante se le reubicó
respetando el mismo régimen laboral en el que se venía
desempeñando a la fecha de su cese en el año 1991 (conforme el
artículo 12 de la Ley n.
o
27803); esto es el régimen del Decreto
Legislativo n.
o
276, y en una plaza, la cual estuvo presupuestada,
dado que el artículo 23 del Decreto Supremo n.
o
014-2002- TR,
establece que se tomará como referencia la plaza que ocupaba
al momento del cese, no siendo obligatorio que la plaza tenga
que ser la misma.
Igualmente, en la Segunda Sala de Derecho Constitucional y
Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República,
en la Casación laboral n.
o
14180-2017-Lima sobre «Proceso ordinario
laboral seguido por Victoria Emperatriz Mendoza Soto, sobre
reincorporación, Ley n.
o
27803, contra Banco Central de Reserva del
Perú (BCRP)», ha señalado lo siguiente:
Vigésimo. Del análisis de los dispositivos legales citados se
advierte que se ha derogado cualquier barrera que impida
la reincorporación de los extrabajadores cuyo cese ha sido
declarado irregular, siendo únicamente necesario que se
encuentren inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores
Cesados Irregularmente (RNTCI); por lo tanto, cualquier
exigencia o acto orientado a impedir su cumplimiento deviene
en arbitrario. En tal sentido, la entidad emplazada no puede
El acceso a la justicia de los trabajadores cesados irregularmente en la década de 1990
y los beneficios resarcitorios en la actualidad
Llapanchikpaq: Justicia, 6(8), 279-306
297
incumplir el mandato de reincorporación bajo el sustento de
ausencia de plazas vacantes, procesos de selección y/o evaluación
previstos en los artículos 13 y 20 del Decreto Supremo n.
o
014-
2002-TR, Reglamento de la Ley n.
o
27803.
5.2.2. Nuevamente, el elemento probatorio
Ahora bien, si bien el requisito de las plazas presupuestadas vacantes
—esto es la existencia de plazas de reincorporación— no corresponde
ser exigible y que, por el contrario, es una exigencia que la ejecución
del beneficio de reincorporación se realice sin formalismos —requisitos
adicionales ni excepciones—, no obstante, y pese a ello, aún parece
quedar como tarea pendiente extraer una suerte de racionalidad de
la Cuarta Disposición Complementaria Transitoria y Final de la Ley
n.
o
29059, que estableció expresamente que el acceso y goce a los
beneficios del Programa Extraordinario no podrán ser restringidos
ni limitados por el cumplimiento de requisitos o supuestos similares,
incluyendo la realización de procesos de selección, evaluación o actos
análogos, siendo únicamente indispensable encontrarse inscrito en el
Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente.
Entonces, se tiene, por un lado, una ley que abre ampliamente
el acceso del beneficio de reincorporación; y, por el otro lado, se tienen
las leyes y los principios del Sistema Nacional de Presupuesto. Frente
a ello, ambos lados deben ser tratados como elementos que se deben
considerar en su conjunto; y, en cada caso, se debe evidenciar si el
principio que respalda a una norma riñe o colisiona con el principio
que respalda a la otra norma. En efecto, la exigencia de carácter
económico, presupuestal y de eficiencia debe ser colocada justo al lado
de la exigencia del principio de igualdad ante la ley para dilucidar en
cada caso qué exige el derecho ante la pretensión de reincorporación
de la parte demandante.
Joel emerson Huancapaza Hilasaca
Llapanchikpaq: Justicia, 6(8), 279-306
298
En adición a lo expuesto, aparecen dos elementos fácticos a
considerar: primero, que casi ninguna institución, entidad o empresa
del Estado se allana o colabora transparentando toda la información
que tenga en los procesos judiciales de ejecución del beneficio de
reincorporación; y, segundo, que la mayoría de las instituciones,
entidades o empresas del sector público demandadas no acreditan
la no necesidad del servicio que pudieran ofrecer los extrabajadores
reincorporados.
Por ende, en el centro del litigio judicial está el elemento
probatorio: las entidades públicas tendrían que demostrar que
su presupuesto no podría cubrir el costo de plazas laborales de los
demandantes trabajadores cesados; tendría que acreditarse que si hubo
trabajadores que cesaron por diversas causales en los últimos cinco
años o fallecidos en el periodo de emergencia nacional por la pandemia
del COVID-19, sus plazas ya han sido cubiertas; de otro lado, las
entidades tendrían que transparentar si continúan contratando a
trabajadores mediante las diversas modalidades de contratación;
demostrar, asimismo, que la inclusión de mayor personal de trabajo
ocasionaría hacinamiento en el centro laboral; de igual manera, probar
si la entidad tiene sedes o locales de forma descentralizada a nivel
nacional o si se trata de una institución con un sola sede en la capital;
finalmente, las entidades tendrían que probar la no necesidad de un
servidor en la áreas que pretende el demandante ser reincorporado,
entre otros.
5.2.3. La edad de los trabajadores cesados
Este tema tiene que ver con la razonabilidad de la ejecución del
beneficio de reincorporación. Conforme a lo expuesto en el Expediente
n.
o
06050-2014-PA/TC por el Tribunal Constitucional y la Casación
n.
o
2501-2009-Ica, por la Corte Suprema de Justicia, cuando se
verifique que la edad del demandante es de 70 años o más, deviene en
El acceso a la justicia de los trabajadores cesados irregularmente en la década de 1990
y los beneficios resarcitorios en la actualidad
Llapanchikpaq: Justicia, 6(8), 279-306
299
irreparable la extinción de la relación laboral. Tendrá que ser verificado
en cada caso, si el recurrente tiene a la fecha de expedirse la sentencia
menos de 70 años; ello será importante a fin de verificar si es aún
reparable su vínculo laboral a través de uno nuevo.
Recordemos que el artículo 12 de la Ley n.
o
27803, modificado
por el artículo 2 de la Ley n.
o
28299, señala que:
deberá entenderse reincorporación como un nuevo vínculo
laboral, generado ya sea mediante contratación bajo el Régimen
Laboral de la Actividad Privada o nombramiento dentro del
Régimen Laboral del Servidor Público, a partir de la vigencia de
la presente Ley. Para efectos de la reincorporación o reubicación
deberá respetarse el régimen laboral al cual pertenecía el
extrabajador al momento de su cese.
Con todo, en el marco de interpretación del Convenio 111 y
la Recomendación sobre los Trabajadores de Edad R162, ambos de
la Organización Internacional de Trabajo (OIT, 1958), se tiene que
el Estado debe defender una política nacional destinada a promover
la igualdad de oportunidades y de trato para los trabajadores, sea cual
fuere su edad, en el marco de su legislación y práctica relativas a tal
política, y se deberían adoptar medidas para impedir la discriminación
respecto de los trabajadores de edad en materia de empleo y de
ocupación (Numeral 1.3 del punto II de la Recomendación).
5.2.4. El beneficio de reincorporación no es el único
En el presente artículo, hemos puesto mayor énfasis en el beneficio
resarcitorio de la reincorporación laboral, pero debe consignarse que
este no es el único beneficio al cual pueden acceder los trabajadores
cesados irregularmente. Como se sabe, el artículo 3 de la Ley n.
o
27803
señala que los extrabajadores comprendidos en el ámbito de aplicación
Joel emerson Huancapaza Hilasaca
Llapanchikpaq: Justicia, 6(8), 279-306
300
de la aludida ley y que se encuentren debidamente inscritos en el
Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente tendrán
derecho a optar alternativa y excluyentemente entre los siguientes
beneficios: reincorporación o reubicación laboral, jubilación adelantada,
compensación económica, y capacitación y reconversión laboral.
Al respecto, cabe recordar la sentencia recaída en el «Caso
Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú»
en el que se condenó al Estado peruano por su responsabilidad en
la violación del derecho a la protección judicial (artículo 25.1 de la
Convención Americana de los Derechos Humanos), al derecho a las
garantías judiciales (8.1) y al deber de adoptar las disposiciones del
derecho interno (artículo 2), en perjuicio de 257 trabajadores cesados
del Congreso de la República. En dicha sentencia, en el fundamento
143, expresamente, la Corte IDH no ordenó la reposición de
los trabajadores cesados, a pesar de que el cese fue violatorio de la
Convención Americana, aunque se menciona que la aplicación del
principio restitutio in integrum debe ser en lo posible la forma de
reparación del daño ocasionado por la infracción.
Por ello, consideramos que, en casos puntuales, aun cuando los
trabajadores cesados hayan elegido un beneficio resarcitorio que no
se puede ejecutar por diversos impedimentos legales, es deber exigido
por la justicia laboral hacer realidad el principio restitutio in integrum
a efectos de no dejar en desamparo a la víctima del cese colectivo
irregular. Por ejemplo, si la parte demandante demuestra que al
momento de elegir el beneficio resarcitorio de la reincorporación y al
momento de interponer su demanda, aún no tenía la edad de setenta
años, no se podría declarar improcedente la demanda, toda vez que la
parte demandante cumplía con los requisitos para su reincorporación,
esto es, aún no contaba con setenta años de edad; sin embargo,
teniendo en cuenta el tiempo aproximado de cinco años que demora el
expediente para contener una sentencia firme y consentida, a la fecha
El acceso a la justicia de los trabajadores cesados irregularmente en la década de 1990
y los beneficios resarcitorios en la actualidad
Llapanchikpaq: Justicia, 6(8), 279-306
301
de expedirse sentencia puede ocurrir que la parte demandante haya
superado los setenta años de edad.
La pregunta es qué se puede hacer en este caso puesto a modo
de ejemplo. Esta situación está regulada en la norma correspondiente,
pues de conformidad con el último párrafo del artículo 21 del Texto
Único Ordenado del Decreto Legislativo n.
o
728, Ley de Productividad
y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo n.
o
003-
97-TR, el trabajador cesado que se encuentra en esta situación ha
alcanzado la edad de jubilación obligatoria y automática, lo que
haría inviable e inejecutable su reincorporación efectiva por causal
sobreviniente.
Sin embargo, con dicha situación jurídica se estaría generando
una total desprotección al trabajador víctima de un cese colectivo
irregular, que luego de haber iniciado oportunamente su proceso
judicial para lograr su reincorporación, vería truncado su deseo de ser
repuesto en su empleo, situación que riñe con el principio de igualdad
ante la ley, pues tanto el Ministerio de Trabajo como el Congreso de
la República, así como la entidad donde laboraba el extrabajador, no
habrían cumplido con atender oportunamente su pedido, pudiendo
haber reincorporado al extrabajador y reconocido el pago de
aportaciones pensionarias a la Ley n.
o
19990 por un periodo máximo
de 12 años de conformidad con el artículo 13 de la Ley n.
o
27803.
Ante ello, si bien es evidente la imposibilidad de ejecutar el
beneficio reconocido al trabajador demandante consistente en la
reincorporación laboral, sin embargo, se debe recordar lo resuelto
en la Casación laboral n.
o
318-2017- Lima, de fecha 21 de agosto
de 2018, que en aplicación del principio laboral de la interpretación
más favorable al trabajador dispone se conceda a la parte demandante
una compensación económica en atención con lo dispuesto en el
numeral 3 del artículo 3 de la Ley n.
o
27803 e inciso 3 del artículo
Joel emerson Huancapaza Hilasaca
Llapanchikpaq: Justicia, 6(8), 279-306
302
10 del Decreto Supremo n.
o
014-2002-TR, Reglamento de la Ley
n.
o
27803, equivalente a dos remuneraciones mínimas vigentes a la
fecha de publicación de la ley, por cada año de trabajo acreditado hasta
un máximo de quince años, conforme lo dispone el artículo 16 de
la Ley n.
o
27803, siendo este resarcimiento económico más favorable
que la indemnización prevista en el artículo 38 del Texto Único
Ordenado del Decreto Legislativo n.
o
728, Ley de Productividad y
Competitividad Laboral, aprobado por el Decreto Supremo n.
o
003-
97-TR.
No olvidemos que entre los beneficiarios de las «Reglas de
Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de
Vulnerabilidad» están aquellas personas que, por razón de su edad,
encuentran especiales dificultades para ejercitar con plenitud ante
el sistema de justicia los derechos reconocidos por el ordenamiento
jurídico. Sin duda, «el envejecimiento también puede constituir una
causa de vulnerabilidad cuando la persona adulta mayor encuentre
especiales dificultades, atendiendo a sus capacidades funcionales, para
ejercitar sus derechos ante el sistema de justicia». En definitiva, se debe
resarcir a estos trabajadores cesados irregularmente bajo el principio
restitutio in integrum; esto es lo que exige el derecho en estos casos.
6. ConCluSioneS
Primero, los ceses colectivos en la década de 1990 representaron una
flagrante violación del derecho al trabajo y un continuo atropello al
acceso a la justicia para las víctimas, especialmente para aquellos en
situación de vulnerabilidad debido a su edad.
Segundo, la Ley n.
o
27803 y todo el marco de desarrollo
normativo posterior es producto de la actuación conjunta del gobierno
entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, y la intervención de la
Corte IDH para el efectivo resarcimiento de los trabajadores cesados
El acceso a la justicia de los trabajadores cesados irregularmente en la década de 1990
y los beneficios resarcitorios en la actualidad
Llapanchikpaq: Justicia, 6(8), 279-306
303
irregularmente. No obstante, las medidas administrativas tomadas por
el Ministerio de Trabajo no han dado resultados, lo que ha obligado a
los extrabajadores cesados a pedir tutela jurisdiccional efectiva ante el
tercer poder del Estado.
Tercero, la justicia laboral tiene tres retos: el primero, el de
brindar una atención célere en los procesos de ceses colectivos que
actualmente están en la etapa de ejecución, debido a la edad avanzada
de los demandantes y el peligro de la irreparabilidad; el segundo, el
de proteger a los trabajadores inscritos en el RNTCI y resarcir a estos
ciudadanos bajo el principio restitutio in integrum; finalmente, el tercero,
se tiene el reto de actuar de manera conjunta desde la máxima autoridad
del Poder Judicial para coordinar con los altos representantes de las
entidades demandadas a fin de que aceleren la ejecución del beneficio
laboral resarcitorio, dado el peligro de irreparabilidad de las víctimas.
referenCiaS
Atienza, M. (2013). Podemos hacer más. Otra forma de pensar el derecho.
Pasos Perdidos.
Casación n.
o
14180-2017-Lima (2017). Poder Judicial del Perú (05 de
abril de 2019).
Casación n.
o
2501-2009-Ica (2010). Poder Judicial del Perú (15 de
enero de 2010).
Casación n.
o
318-2017-Lima (2018). Poder Judicial del Perú (21 de
agosto de 2018).
Casación n.
o
19953-2019-Del Santa (2019). Poder Judicial del Perú
(18 de julio de 2023).
Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico (1990). El
debate: Versión completa del debate realizado entre los candidatos
Joel emerson Huancapaza Hilasaca
Llapanchikpaq: Justicia, 6(8), 279-306
304
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de junio de 1990. Centro de Investigación de la Universidad del
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ocupación), 1958 (n.
o
111) (s/f). https://www.ilo.org/dyn/
normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_Ilo_
Code:C111
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o
03615-2013-PC/TC-Lambayeque (2018).Tribunal
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Informe final de revisión dispuesto por la Ley n.° 31218. (s/ f).
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El acceso a la justicia de los trabajadores cesados irregularmente en la década de 1990
y los beneficios resarcitorios en la actualidad
Llapanchikpaq: Justicia, 6(8), 279-306
305
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Resolución Ministerial n.
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https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/fondoeditorial/s_
fondoe/as_colecciones/as_derecho_accesoalajusticia/fe_f_
reglas_de_brasilia._por_una_justicia_sin_barreras
Financiamiento
Autofinanciado.
Joel emerson Huancapaza Hilasaca
Llapanchikpaq: Justicia, 6(8), 279-306
306
Conflicto de interés
El autor declara no tener conflicto de interés.
Contribución de autoría
Análisis e interpretación de datos para el trabajo; redacción del trabajo
y su revisión crítica; aprobación final de la versión que se publicará.
Agradecimientos
Agradezco a mis padres por haberme brindado su amor y su apoyo
incondicional en cada paso de mi carrera profesional.
Biografía del autor
El autor es abogado por la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos; ha llevado el curso de alta especialización sobre «La
Protección Supranacional de los Derechos Fundamentales (Poder
Judicial del Perú)» en la Escuela de Práctica Jurídica de la Facultad
de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid. También,
ha realizado estudios en «Lecciones Constitucionales en tiempos de
crisis (3.
a
ed.)», organizado por el Grupo de Investigación Junta de
Andalucía «Derechos Fundamentales, Andalucía y la Unión Europea»
(Universidad de Jaén, SEJ 173) y el Instituto para el Desarrollo
Constitucional, con la colaboración de la Universidad de Bolonia y
del Centro de Estudios Sociales y Jurídicos Sur de Europa. Es egresado
de la maestría en Derecho con mención en «Tutela de los derechos,
globalización de la justicia y Estado constitucional» por la Unidad
de Posgrado de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Actualmente, se desempeña como servidor jurisdiccional del Poder
Judicial. Asimismo, ha disertado en diversas ponencias organizadas por
la Presidencia de la Corte Superior de Justicia de Lima y la Comisión
del Programa Secigra Derecho.
Correspondencia
jhuancapaza@pj.gob.pe
