10.51197/lj.v5i6.735

Artículos de investigación

Tendencias en los sistemas de justicia juvenil en el Perú – 2010-2022

Tendencies in juvenile justice systems in Peru – 2010-2022

Tendências dos sistemas de justiça juvenil no Peru – 2010-2022

Bruno Van Der Maat

<brunovdm@yahoo.com> OPA-Niños Libres, Lima, Perú

ORCID: 0000-0003-3680-4257

[Resumen]

Este artículo busca analizar la evolución en los tres sistemas de justicia juvenil en el Perú en el periodo que se extiende del año 2010 al año 2022. Se estudian las tendencias y las características en los tres sistemas. A su vez se investigan las interrelaciones entre los tres sistemas para presentar una hipótesis general que intenta exponer las razones de la evolución descrita. Se concluye que la implementación de sistemas de justicia juvenil «alternativos» más abiertos no ha logrado disminuir la cantidad de jóvenes en el sistema cerrado. Más bien, su creación ha llevado a atraer a más jóvenes en el sistema de justicia juvenil.

Palabras clave: justicia juvenil; Perú; justicia restaurativa.

Términos de indización: justicia; adolescencia; teoría legal. (Fuente: Tesauro Unesco)

[Abstract]

This investigation presents the evolution in the three juvenile justice systems that exist in Peru, from 2010 to 2022. The tendencies and characteristics of each system will be examined. As the interrelationsbetween the three systems will be analyzed, a general hypothesis will be presented in order to explain the causes of the described tendencies. It will be highlighted that the implementation of «alternative» juvenile justice systems has not resulted in a decrease of juveniles in the closed system, on the contrary, more juveniles have been drained into the three juvenile justice systems.

Key words: Juvenile Justice; Peru; Restorative Justice.

Indexing terms: justice; adolescence; legal theory. (Source: Unesco Thesaurus)

[Resumo]

Este artigo procura analisar a evolução dos três sistemas de justiça juvenil no Peru no período de 2010 a 2022. Ele estuda as tendências e as características dos três sistemas. Por sua vez, as inter-relações entre os três sistemas são investigadas a fim de apresentar uma hipótese geral que tenta explicar as razões da evolução descrita. Conclui-se que a implementação de sistemas de justiça juvenil «alternativos» mais abertos não conseguiu diminuir o número de jovens no sistema fechado. Pelo contrário, sua criação levou a atrair mais jovens para o sistema de justiça juvenil.

Palavras-chave: justiça juvenil; Peru; justiça restaurativa; justiça restaurativa.

Termos de indexação: justiça; adolescência; teoria jurídica. (Fonte: Unesco Thesaurus)

Recibido: 27/01/2023 Revisado: 11/05/2023

Aceptado: 16/05/2023 Publicado en línea: 30/06/2023


1. Introducción

En la opinión pública, informada por los medios de comunicación social no especializados, se tiene la impresión de que el país está plagado de jóvenes delincuentes, cada vez más avezados y más jóvenes. La respuesta más escuchada frente a esta situación es el aumento de las penas y la reducción de la edad penal para adolescentes. Los responsables políticos siguen esa misma opinión, dado que estas dos respuestas parecen políticamente rentables.

Sin embargo, otras respuestas son no solo posibles, sino son incluso implementadas en el país. No solamente contamos con un sistema de respuesta «dura», que lleva a encerrar jóvenes en conflicto con la ley (JCL), sino que también se viene implementando un Servicio de Orientación al Adolescente (SOA) que trata a los JCL en una modalidad abierta, que no implica encierro. Además, desde hace más de una década, se viene experimentando con un sistema no judicializado, basado en una concepción de la justicia como proceso de restauración.

Este artículo busca analizar las tendencias en estos tres sistemas de justicia juvenil en el Perú en esta última década. El periodo analizado se extiende del año 2010 al año 2022, tomando en cuenta que en los dos años 2020-2021 se tuvo la particularidad de la pandemia del Covid-19, que afectó la vida social (confinamiento, suspensión de ciertos viajes, limitación de movilidad, etc.). Estas limitaciones hacen que las condiciones sociales vividas en estos años no sean comparables con las condiciones de los años anteriores.

Se presentará la evolución de la atención en los tres sistemas de justicia juvenil, junto con un breve análisis de sus características respectivas. A su vez se tratará de investigar las interrelaciones entre los tres sistemas para presentar una hipótesis general que intentará exponer las razones de la evolución descrita.

Pero antes de iniciar estos análisis, se tratará brevemente un problema metodológico referido a la obtención de datos estadísticos referidos al tema de la justicia juvenil en el Perú.

2. Algunas anotaciones previas sobre los problemas estadísticos referidos a la justicia juvenil en el Perú

0. Preámbulo

Antes de presentar algunos resultados de la presente investigación, es preciso indicar las limitaciones de esta, resultando de un problema serio en la recopilación de datos estadísticos. En el Perú, no existe un sistema unificado de recojo de datos estadísticos referidos a la situación de la justicia juvenil. Esta situación dificulta y limita seriamente la posibilidad de investigar y analizar la problemática correspondiente. Presentamos, a continuación, algunos de los problemas más álgidos.

1. Disponibilidad

Muchas estadísticas no están disponibles. Se ha podido acceder a algunas tablas solo luego de haber solicitado los datos a autoridades o funcionarios de las instituciones. Los datos no siempre están disponibles en el formato requerido. Por ejemplo, hay boletines estadísticos que indican el stock del momento, pero obtener el flujo anual usualmente no está previsto. Por otro lado, hay casos en que no hay datos disponibles, sobre todo cuando la responsabilidad institucional pasa de una entidad a otra. Ello resulta en vacíos en las líneas históricas continuas.

2. Accesibilidad

El acceso a los datos no siempre está garantizado. Hay instituciones que dejan de publicar datos después de un cierto lapso. Si uno no los encontró y bajó del internet en su momento, puede ser que desaparezcan para siempre. Además, el acceso muchas veces se vuelve complicado, porque no siempre queda claro cuál es la referencia de la página web donde se exponen.

3. Diversidad en la definición de conceptos

Ocurre que una institución en una línea histórica cambia, en el transcurso del tiempo, la definición del ítem presentado o la modalidad de recojo del dato, lo que afecta la coherencia del dato en el tiempo. Este hecho imposibilita la comparación longitudinal. Por ejemplo, cuando la cantidad de jóvenes detenidos baja en más del 50 % en tres años consecutivos, es probable que el modo de definir el ítem haya cambiado2; pero, al no indicarse el cambio realizado, el dato se vuelve inútil.

Además, las diferentes instituciones usan conceptos distintos cuando registran sus datos3. Por ejemplo, el INEI usa grupos etarios distintos de la PNP o del Poder Judicial. En este caso de diferencias en los límites etarios en los grupos de edad, se puede recurrir a simulaciones, pero ello resta eficiencia a los resultados obtenidos.

Asimismo, las categorías de tipificación de delitos de la PNP no corresponden con las del Ministerio Público o del Ministerio de Justicia. En consecuencia, no se puede utilizar los datos de una institución para compararlos con los datos de otra.

4. Incoherencia de datos

No siempre se especifica la fecha del recojo del dato publicado. Se puede indicar el año, pero no se sabe a qué mes corresponde. Ello provoca que a veces se tiene dos datos distintos para un mismo año, incluso de la misma institución. Por otro lado, a veces se confunde a qué tipo de dato se refiere, por ejemplo, se confunde flujo con stock. Se indica que una cifra se refiere al conjunto de jóvenes atendidos en un año, pero comparando con los datos de stock, aparece que el supuesto dato anual de flujo en realidad es el dato de stock de diciembre del año indicado. Otro problema se origina cuando el dato del flujo anual es inferior al dato máximo de stock. Eso indica que el dato del flujo anual es falso, porque la cantidad total de jóvenes atendidos en un año no puede ser inferior a la cantidad de jóvenes que en un mes, dado de ese año, se haya registrado. Además, a veces las sumas no corresponden. Por ejemplo, hay una cifra que representa el total, pero la suma de los datos de cada rubro (por ejemplo, sexo, edad o tipo de delito) es inferior al total, probablemente porque hay un error en la suma o porque hay un rubro de «otros» que no ha sido considerado.

5. Intentos de coordinación

Ha habido varios intentos de coordinación entre las distintas entidades que se ocupan de combatir la delincuencia en el país: INEI, INPE, Minjus, Poder Judicial, Ministerio Público, Policía Nacional del Perú, etc., incluso con apoyo de agencias de Naciones Unidas como UNODC o de otros países. Así se realizó la creación del Comité Estadístico Interinstitucional de la Criminalidad (CEIC) en 2013, y se realizaron varias reuniones posteriores con DataCrim. En la Semana de Justicia Juvenil (2022), organizada por el Pronacej, se anunció el cableado de los Centros Juveniles de Diagnóstico y Rehabilitación, junto con las cárceles del país. Esta implementación permitiría el intercambio de información entre el Pronacej y el INPE. Constituye un paso importante, mas no suficiente, en la homogeneización de datos sobre ciudadanos privados de libertad.

Sin embargo, el resultado para un investigador del tema no es concluyente, ya que se sigue con datos incomparables y, por lo tanto, inútiles para la elaboración de series históricas de mediano plazo4. Si se quiere establecer una política de lucha contra la criminalidad y las infracciones -tanto de adultos como de jóvenes- la unificación de criterios de recojo de datos es una condición sine qua non.

6. Implicancias

Teniendo que lidiar con los problemas expuestos, se entiende que es difícil montar un cálculo exacto que refleje la situación o incluso la evolución del fenómeno de justicia juvenil en el país. Líneas históricas de mediano plazo son imposibles de establecer si faltan datos de un(os) año(s). Tampoco es posible realizar cálculos de índices con datos de varias instituciones, dado que sus ítems se refieren a conceptos distintos.

No es casual que el Comité de los Derechos del Niño haya llamado la atención al respecto. «(E)l Comité sigue preocupado por la falta de datos desagregados para todos los ámbitos que abarca la Convención. El Comité recomienda que el Estado Parte siga revisando y actualizando su sistema de reunión de datos a fin de incluir todos los ámbitos que abarca la Convención». (Comité de los Derechos del Niño, 2000, p. 14). Esta recomendación se reitera en las Observaciones finales sobre los informes periódicos cuarto y quinto combinados del Perú que emitió el Comité en el año 2016, donde indicó:

el Comité recomienda al Estado parte que siga reforzando su sistema de reunión de datos, particularmente garantizando que los datos abarquen todos los ámbitos de la Convención y estén desglosados por edad, sexo, discapacidad, ubicación geográfica, origen étnico y situación socioeconómica a fin de facilitar el análisis de la situación de todos los niños (Comité de los Derechos del Niño 2016, n.°16).

En esta investigación se ha tratado de solucionar varios de estos problemas realizando simulaciones y estimaciones, pero queda claro que los resultados terminan siendo muy aproximativos. Lo único que puede salvar este proceso es que por lo menos se logra indicar tendencias, por más que las cifras no siempre sean exactas. Es lo que se ha intentado en este estudio.

Asombra cómo las instituciones pueden planificar su actuar si no disponen de cifras fidedignas. Más aún ¿cómo se puede planificar, monitorear y evaluar una política de Estado con una base estadística tan opaca? ¿Cómo se puede elaborar un Plan Nacional en estas condiciones? Es urgente trabajar este tema a nivel interinstitucional.

3. Algunos apuntes demográficos

Cuando se mira los medios de comunicación social en el Perú (prensa escrita, televisión, redes sociales) da la impresión de que estamos rodeados de jóvenes delincuentes que cotidianamente atentan contra nuestra vida y nuestro patrimonio. Vale la pena mirar de cerca algunas cifras para evaluar si esta impresión es objetiva o solo un constructo producido por cierto segmento de la sociedad.

Se indicó lo complicado que resulta obtener cifras coherentes sobre las y los jóvenes en conflicto con la ley en el Perú. El INEI agrupa la población por segmentos que mezclan los jóvenes con otros grupos etarios (15 a 29 años), las estadísticas de la PNP toman el segmento 0-17 años, el Pronacej publica cifras de 14 a 21 años «o más» (sic).

La única pista que tenemos para calcular un segmento poblacional más relevante para nuestro estudio es a partir de las pirámides poblacionales del INEI que muestran datos por grupos de 5 años. El grupo que nos interesa estaría representado por el segmento 15-19 años. En este cálculo hay una omisión y un sobrante para la poblacional juvenil en conflicto con la ley que va de 14 a los 18 años: falta el grupo de 14 años y sobra el de 19 años. Ahora dado que el grupo de JCL de 14 años es el más reducido, su exclusión no debería variar mucho los resultados finales. Además, el hecho de mantener el mismo límite en todo el periodo da cierta estabilidad en las tendencias calculadas5.

En la última década la población del Perú creció con una tasa de alrededor del 1.5 % por año (INEI-UNFPA, 2020, p. 11).

Si miramos el grupo etario de los 15-19 años dentro de la población total, el INEI estimó que viene disminuyendo en el tiempo en términos relativos. Entre 1950 y 2020, pasó a conformar de 10 % de la población total a 7.6 %.

Este fenómeno indica un constante envejecimiento de la población. El INEI indica que, consecuentemente, la edad mediana de la población aumenta constantemente a partir del año 1990. En 1950, la edad mediana a nivel nacional era 19.2 años; en 1970, bajó a 17.6 años; pero, en 1990, subió a 20 años para seguir subiendo: 25.4 años (2010), 30.6 años (2020) con una proyección para el 2030 de 33.8 años (INEI-UNFPA, 2020, p. 14).

Vamos a convivir entonces cada vez con relativamente menos jóvenes.

Si calculamos ahora la tasa de jóvenes en conflicto con la ley (JCL) sobre la población juvenil, podemos notar un crecimiento, ya que pasa de 201 por 100 000 jóvenes en 2010 a 395 por 100 000 jóvenes en 2019 (último año útil para una comparación coherente). Es decir que pasamos de 2 a 4 por mil jóvenes en contacto con la ley. En términos absolutos estamos hablando de pasar de 5161 JCL en 2011 a 9819 JCL en 2019 sobre una población juvenil que pasa de 2 235 794 a 2 483 799 jóvenes. No olvidemos que los adultos en conflicto con la ley en 2019 se elevaban a 126 064 (INPE, 2019, p. 8), es decir, 16 veces más que los jóvenes. Estas cifras de la cantidad total de JCL (menos de 10 000 sobre una población total de más de 33 millones de habitantes) no justifica un pánico frente a cualquier joven que podamos encontrar en la calle.

Si miramos la tasa de JCL por sistema en el mismo periodo, resulta la siguiente figura ( Figura 1):

Figura 1. Tasa por 100 000 de JCL por sistema de justicia juvenil 2010-2021

Fuente: Elaboración propia. Series 1: Justicia Juvenil Restaurativa; Series 2: sistema abierto; Series 3: sistema cerrado.

En conclusión: la tendencia poblacional del grupo de jóvenes de 15 a 19 años es de decrecimiento relativo frente al conjunto de la población que está viviendo un proceso de envejecimiento continuo. En términos absolutos, los 9819 JCL representaron en 2019 el 0.4 % de la población juvenil y el 0.03 % de la población total (es decir, 3 por cada diez mil habitantes), que no parece estar en condiciones de poner «en jaque» al país, como algunos medios opinan.

4. Análisis de estadísticas

Con el fin de evaluar la evolución de los JCL en cada uno de los tres sistemas de justicia juvenil, presentaremos brevemente qué estadísticas hemos logrado utilizar.

1. Denuncias

Es muy común escuchar que la delincuencia está aumentando en el país. Ese discurso se aplica también, sin mayor criterio, a la situación de la delincuencia juvenil. En este caso es preciso diferenciar la percepción de los datos registrados. (Tabla 1)

  1. El problema se debe -otra vez- a que las estadísticas son difíciles de encontrar o incongruentes entre sí. Así, por ejemplo, las denuncias de infractores juveniles, según los datos proporcionados por la PNP para el periodo 20102021, no representan ni el 25 % de los jóvenes denunciados según los datos del Ministerio Público. Otro problema es el que se suscita cuando se cambia el criterio de recojo de datos: la cantidad de jóvenes retenidos por la PNP sorprendentemente bajó de 12 464 en 2015 a 4927 en 2018, y sigue la tendencia a la baja (PNP, 2015-2021). La única explicación razonable se debe a que haya cambiado el criterio de recojo de datos. Pero los informes estadísticos no presentan la metodología usada, así que eso les resta utilidad para el análisis. Por la inexplicable incongruencia detectada, dejaremos de lado las estadísticas de infractores juveniles, proporcionados por la PNP, y solo utilizaremos los datos de población juvenil denunciada, recogidos y publicados por el Ministerio Público.

  2. No obstante, incluso teniendo una línea histórica coherente de datos estadísticos, surge el problema de la interpretación. Cuando se realizan comparaciones, mucho depende del año base que uno escoge. Veamos este punto con el siguiente ejemplo.

Tabla 1. Total de denuncias por infracción a la ley penal de jóvenes

2010 19 264
2011 13 465
2012 15 707
2013 14 052
2014 14 733
2015 13 557
2016 15 303
2017 17 305
2018 19 896
2019 22 997
2020 13 020
2021 17 751

Fuente: Registro Informático Fiscal del Ministerio Público 20102021. Ministerio Público - Línea de Acción Justicia Juvenil Restaurativa (2022)

Si tomamos como referencia las cifras que publica el Ministerio Público y asumimos el año 2011 como año base de comparación, vemos un aumento entre 2011 y 2021, de 13 465 a 17 751 casos, equivalente a un 32 %. El año con mayor cantidad de denuncias en ese periodo fue 2019, en el que se registraron 22 997 denuncias (71 % más que en el 2011). Pero si tomamos como referencia base el año 2010, encontramos la cifra de 19 264 denuncias. Con esta base, las denuncias entre 2010 y 2019 solo subieron 19 %, un poco más que el crecimiento poblacional. Y si comparamos el año 2010 con el 2021, incluso hay una baja en la cantidad de denuncias del 8 %. Este último fenómeno se explica probablemente por el contexto del Covid que limitó de alguna forma el contacto social. Entonces, utilizando las mismas cifras oficiales, se puede indicar que hubo -según los años escogidos- un incremento del 32 %, o del 19 % o, incluso, una disminución del 8 %. No hay ninguna manipulación, porque todos los datos son correctos, solo que cambiando el año base y el año final se puede mostrar una imagen completamente distinta.

Entonces, más que comparar porcentajes, nos parece necesario tratar de detectar tendencias e intentar explicar los fenómenos. El espacio restringido del presente artículo limitará este intento.

A partir de las cifras presentadas es difícil encontrar una tendencia general en el periodo, dado el alza y baja entre cada año. Sí se puede ver una evidente tendencia a la baja del 2010 al 2015, que se invierte luego en un crecimiento acelerado hasta el 2019. Las cifras del 2020 y del 2021 no son representativas, dado que corresponden con el periodo de restricciones sociales debidas a las políticas antiCovid. El discurso del incremento de la violencia juvenil recién estaría refrendado por estas estadísticas a partir del año 2017. Sin embargo, aun así, hace falta analizar las causas de este incremento. Se tratará este tema en los siguientes párrafos.

2. Los tres sistemas

  1. Antes de 1902, en el Perú no había una institución especializada para acoger a «jóvenes infractores». Los jóvenes en conflicto con la ley eran enviados mayormente a las cárceles de adultos6. Con la creación de la Escuela Correccional de Surco se inicia la construcción del primer centro cerrado para jóvenes. En las décadas siguientes se inaugurarán los 9 otros centros en el país, todos para varones, salvo el Santa Margarita que es exclusivo para las jóvenes en conflicto con la ley. Todos esos centros eran cerrados, es decir que acogían a los y las jóvenes con medida socioeducativa con privación de libertad, aunque valga la salvedad que en varios centros se empezó a manejar también un sistema abierto, bajo la responsabilidad del personal del centro cerrado. Actualmente, el Pronacej cuenta con 9 Centros Juveniles de Diagnóstico y Rehabilitación en el país, de los cuales solo uno acoge a mujeres. También tiene un pabellón en el establecimiento penal de Ancón II, dedicado a JCL.

  2. Con el fin de descongestionar los centros cerrados hacinados se amplió la asistencia en medio abierto. En 1965 se abrió el Centro de Libertad Vigilada. Como ya se indicó, hay que reconocer que también en los centros cerrados había un servicio que se ocupaba del medio abierto. En 1992 se pasa a abrir el primer SOA (Servicio de Orientación al Adolescente) en el Rímac7. En el año 2013, se abren dos SOA más (Tumbes y Huaura), seguidos al año siguiente por Cañete, Iquitos e Ica. En el año 2015, se abren 7 SOA más, y así sucesivamente hasta llegar en la actualidad a 25 SOA dispersados en todo el país. La idea original detrás de la creación de los SOA no solo era descongestionar los centros cerrados hacinados, sino también ofrecer un tipo de tratamiento para casos que podían prescindir de un internamiento en centro cerrado, atendiendo a jóvenes en conflicto con la ley en un establecimiento más cercano a su casa. Esta descentralización ayudaba además al involucramiento de la familia en el proceso de reeducación. Estos centros ofrecen también la ventaja de que no solo acogen a varones sino también a mujeres. Podemos resumir entonces los argumentos para aumentar los SOA: descongestionar, desinstitucionalizar y descentralizar.

  3. En los inicios del presente siglo, la ONG suiza «Terre des Hommes» con apoyo de la Asociación «Encuentros» inicia la promoción de un sistema de justicia juvenil basado en la restauración. Este sistema de justicia restaurativa evita la judicialización de los casos que se le presentan, mayormente mediante el instrumento legal de la remisión fiscal. Luego de varios años de experimentos en coordinación con el Ministerio Público, este último asume la gestión del programa de Justicia Juvenil Restaurativa en el 2010, contando con más de 15 centros y ampliando anualmente su cobertura. Este sistema permite que las y los jóvenes en conflicto con la ley no ingresen al sistema judicial, y eviten, de esa forma, no solo antecedentes penales, sino el trauma de la institucionalización y de la estigmatización8.

En resumen, constatamos que en el Perú existen tres sistemas que responden cada uno -a su manera- a los problemas que ciertos jóvenes pudieran tener con la justicia penal juvenil: un sistema cerrado donde son privados de libertad; un sistema abierto donde se presentan regularmente para tratamiento y seguimiento; y un sistema que se podría llamar «alternativo», en el sentido que no resulta en una medida socioeducativa sentenciada por un juez, sino donde un equipo técnico asume el caso y el seguimiento, bajo supervisión de un(a) fiscal. Los tres sistemas tienen su propia lógica e instancias rectoras: los sistemas cerrado y abierto dependen del Programa Nacional de Centros Juveniles (perteneciente ahora al Ministerio de Justicia, después de haber pasado por 7 otras instancias tutelares desde su creación en 1902). Por otro lado, el sistema de justicia juvenil restaurativa depende del Ministerio Público, a través de un Programa especializado que asume esta «línea de acción».

3. Evolución en cada sistema

En la siguiente figura se muestra la cantidad de jóvenes en conflicto con la ley que cada sistema ha atendido en los últimos 12 años. ( Figura 2)

Figura 2. Cantidad de JCL atendidos en cada sistema 2010-2021

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos proporcionados por la Gerencia de Centros juveniles del Poder Judicial, el Pronacej del Ministerio de Justicia y la línea de acción Justicia Juvenil Restaurativa del Ministerio Público.

Podemos comentar brevemente las cifras presentadas. Dejando de lado los años 2020 y 2021 que no son representativos en la línea de las tendencias por las circunstancias excepcionales provocadas por la pandemia del Covid-19, se puede ver una evidente tendencia al incremento constante en los tres sistemas. Si solo consideramos los 10 años que van del año 2010 al año 2019, se nota un incremento de jóvenes atendidos en altísimos porcentajes. En esos 10 años, el sistema cerrado incrementó su atención en 30 %, el sistema abierto en 128 % y el sistema restaurativo en 3981 %. En total, entre los tres sistemas, en el 2019 habían atendido 121 % más jóvenes que en el año 2010.

Ahora bien, es preciso analizar estas cifras para no caer en un catastrofismo populista que deduciría de estos datos que la delincuencia juvenil ha más que duplicado en 10 años.

El incremento en la atención en el sistema abierto responde a la continua apertura de los SOA. A más Servicios de Orientación del Adolescente disponibles, mayor es la capacidad de atención. De la misma forma se explica el incremento de jóvenes acogidos en el sistema de justicia juvenil restaurativa. La paulatina apertura de este servicio en los distritos fiscales del país ha posibilitado el incremento en la atención brindada a jóvenes en conflicto con la ley.

Cruzando algunos datos, se puede observar también que la variación en la cantidad de jóvenes atendidos (en los tres sistemas) no guarda relación con la cantidad de denuncias recibidas por el Ministerio Público (véase tabla 1). Unos ejemplos: en los años 2011, 2013, 2015 se nota una evidente baja en la cantidad de denuncias; pero en los mismos años la cantidad de jóvenes atendidos se incrementa tanto en el sistema cerrado como en el abierto (salvo el año 2011 donde la cifra baja para el sistema abierto, pero en una proporción mucho menor que la del descenso de las denuncias).

Esta constatación indica que la cantidad de denuncias en el Ministerio Público no es un indicador fiable para mostrar la gravedad de las infracciones juveniles. En los 10 años analizados, no parece haber una correlación entre la cantidad de denuncias en el Ministerio Público y la cantidad de jóvenes atendidos en los tres sistemas de justicia juvenil.

4. Características por sistema

Tabla 2. Jóvenes en conflicto con la ley atendidos/as - por año y por sistema 2010-2021

Año Sistema cerrado Sistema abierto Total PJ/ Pronacej Sistema justicia restaurativa MP TOTAL
2010 2769 1622 4391 62 4453
2011 3236 1510 4746 415 5161
2012 3497 1704 5201 723 5924
2013 3569 1976 5545 782 6327
2014 3674 2231 5905 998 6903
2015 3785 2826 6611 936 7547
2016 3947 3003 6950 1355 8305
2017 3799 3427 7226 2134 9360
2018 3891 3721 7612 2441 10 053
2019 3594 3695 7289 2530 9819
2020 2856 2982 5838 1468 7306
2021 2534 2776 5310 1711 7021
2022 2308 2114 4422 s.d.

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos proporcionados por la Gerencia de Centros juveniles del Poder Judicial, el Pronacej del Ministerio de Justicia y la línea de acción Justicia Juvenil Restaurativa del Ministerio Público.

a. Edad y sexo

Si vemos las especificidades de cada sistema en este periodo a partir de los datos disponibles, constatamos que la edad promedio de los JCL en el sistema abierto se eleva muy ligeramente de 18.10 a 18.76 años, mientras la edad promedio en el sistema cerrado es levemente inferior y se mantiene por debajo de los 18 años en el periodo de esta investigación. (Tabla 2)

Los cambios en la distribución por sexo no son muy relevantes. La proporción de mujeres en el sistema cerrado se mantiene en promedio en 5 %, considerando que solo hay un establecimiento cerrado que recibe a las jóvenes a nivel nacional; mientras que en los SOA la proporción sube de 0.95 % a 9 % en los últimos años, sencillamente porque se abrieron más SOA. Esta tendencia es importante en la explicación de la evolución, como veremos más adelante. En el sistema de justicia juvenil restaurativa, la proporción de mujeres sube constantemente de 18 % (en 2016) a 24 % (en 2019), probablemente por el aumento en la apertura de sedes fiscales donde se abre el programa correspondiente.

b. Tipo de infracciones

Para el tipo de infracciones, solo disponemos de cifras de los últimos 5 años. La mayoría de las proporciones se mantiene estable, salvo algunas excepciones. En el sistema abierto, sube la proporción de violación sexual (a mayores y menores) que pasa de 9.9 % de todos los casos en el SOA (en 2018) a 15.2 % (junio 2022) y los casos de robo que pasan de 0.6 % a 3.2 % en el mismo periodo. Mientras tanto los casos de homicidio se reducen a la mitad, los de hurto agravado y de robo agravado se reducen considerablemente, aunque siguen siendo las infracciones de mayor ocurrencia (14.8 % y 20.8 %, respectivamente).

En el sistema cerrado, los mismos rubros de hurto y robo agravado se reducen (el primero incluso en 40 %), pero suben los casos de violación sexual de menores (se duplican de 7.5 a 14.5 %), así como los homicidios (tanto simple como calificado) que pasan de 6 % a 8.7%. Se nota entonces un aumento en la proporción de violación sexual en los dos sistemas (cerrado y abierto), de robo (en el sistema abierto) y de homicidios en el sistema cerrado.

Sin embargo, se trata de proporciones. Si analizamos las cifras absolutas, el total de JCL en ambos sistemas por robo agravado ha bajado. Esto se explica fácilmente por el contexto de las restricciones impuestas por la pandemia. También, explica el aumento en términos porcentuales y absolutos en las infracciones por violación en el sistema abierto. En el sistema cerrado (donde terminan supuestamente los casos más graves), la cantidad por violación en términos absolutos bajó del 2018 al 2021.

En síntesis, se demuestra otra vez la dificultad de distinguir tendencias, en estos casos por la corta duración del periodo (2018 junio, 2022) y, por otro lado, por un contexto cambiante (restricciones por pandemia).

Desafortunadamente, para el sistema de Justicia Juvenil Restaurativa no se utiliza la misma tabla de distribución de infracciones, lo que hace más complicada la comparación con el sistema judicializado (Poder Judicial, luego Minjus-Pronacej). Sin embargo, en el periodo sobre el cual se tiene detalle de las infracciones en el sistema de justicia juvenil restaurativa, se nota una baja considerable de infracciones contra el patrimonio (baja de 73 % a 57 %, aunque sube en cantidad absoluta de 804 a 1366); también, disminuye la proporción de casos contra la seguridad pública, aunque aumenta la cantidad de casos (de 87 a 119, pasando por un alza de 159 en 2017). Los casos que aumentan fuertemente del 2016 al 2019 son las infracciones contra la vida, el cuerpo y la salud (se quintuplican de 109 a 504), así como los delitos contra la administración pública que se triplican de 18 a 61 casos), y las faltas (infracciones al código penal) que pasan de 31 a 211 casos, triplicándose proporcionalmente de 3 a 9 %. En el caso del sistema de justicia juvenil restaurativa del Ministerio Público, es preciso tomar en cuenta que el aumento de cifras absolutas se debe también al incremento de sedes fiscales donde funciona esta línea de acción.

En resumen, la infracción más común en el sistema cerrado es el robo agravado (45 %), así como en el sistema abierto (21 %), aunque allí la distribución de infracciones es mucho más dispersa. En el sistema de justicia juvenil restaurativa, la proporción mayor de casos es contra el patrimonio (57 %). Por lo tanto, se puede afirmar que las infracciones que cometen los JCL se encuentran mayormente en el rubro del patrimonio. Sin embargo, según las cifras analizadas del periodo prepandemia, estos rubros no han aumentado en términos absolutos.

5. Evolución entre sistemas

Hemos mencionado el incremento porcentual de JCL atendidos en cada sistema en la última década. Recordemos que entre los años más representativos del 2010 al 2019 (excluyendo los dos años con pandemia), el sistema cerrado aumentó su atención en 30 %, el sistema abierto en 128 % y el sistema restaurativo en 3981 %. En total, los tres sistemas atendieron 121 % más jóvenes en 10 años.

Observemos ahora la relación entre los tres sistemas.

Dentro del sistema que llamaremos «tradicional», es decir, el que depende ahora del Minjus a través del Pronacej, se evidencia una evolución de transferencia del sistema cerrado al sistema abierto. (Tabla 3)

Tabla 3. Porcentaje de JCL atendidos en el sistema cerrado y abierto sobre el total 2010-2021

% cerrado PJ-Pronacej % abierto PJ-Pronacej
2010 63.06 36.94
2011 68.18 31.82
2012 67.24 32.76
2013 64.36 35.64
2014 62.22 37.78
2015 57.25 42.75
2016 56.79 43.21
2017 52.57 47.43
2018 51.12 48.88
2019 49.31 50.69
2020 48.92 51.08
2021 47.72 52.28

Fuente: Elaboración propia

Si en el 2010, la mayoría de JCL en el sistema del entonces Poder Judicial (Gerencia de Centros Juveniles) se encontraba en el sistema cerrado (63 %); diez años más tarde, en el 2019, la mayoría (51 %) se encuentra en el sistema abierto. La transferencia proporcional del sistema cerrado al sistema abierto ha mantenido un flujo constante. Es probable que la apertura de más centros abiertos (SOA) ha vuelto posible esta evolución.

Si se mira el total de JCL en el ámbito cerrado sobre el total de JCL atendidos en el país (sistema cerrado, abierto y restaurativo), la evolución es aún más clara. La proporción de JCL en el sistema cerrado sobre el total de los tres sistemas se redujo del 62 % en el 2010 al 37 % en el 2019. En otras palabras, si en el 2010 casi los dos tercios de JCL terminaban atendidos en el sistema cerrado, en el 2019 solo lo era algo más que un tercio. Una evolución impresionante.

Sin embargo, es probable que la medida de internamiento siga siendo una medida que no es la última ratio, como pide la reglamentación nacional e internacional. En un informe del 2010, se mencionaba que:

A pesar de que la tendencia de aplicación de medidas alternativas a la privación de libertad ha crecido, es aún insuficiente, pues la Internación sigue siendo la MSE más aplicada. En el Perú hace falta mayor soporte para la aplicación de medidas abiertas, la oferta es insuficiente (Poder Judicial, 2010, p. 48).

Si calculamos la proporción de JCL atendidos en el sistema restaurativo sobre el total, evidenciamos que este grupo pasó del 1 % en el 2010 al 26 % en el 2019.

El aumento de la proporción de JCL atendidos en ambos sistemas abiertos (SOA y sistema restaurativo) guarda relación con el paulatino incremento de centros de acogida de estos dos sistemas a nivel nacional.

Sin embargo, los datos relativos ocultan un fenómeno grave. Si bien la proporción de JCL atendidos en ambos medios abiertos se ha incrementado hasta alcanzar prácticamente dos tercios del total, también hay que constatar que, en términos absolutos, la cantidad de JCL enviados al sistema cerrado se ha incrementado en los 10 años que abarca este estudio de 2769 a 3594. Además, si bien la capacidad de albergue de los centros cerrados (CJDR) se ha incrementado de 1473 (en 2015) a 1665 (en 2020), la atención mensual en medio cerrado nunca ha bajado de 2000 JCL (a excepción de los meses de pandemia), lo que indica la persistencia del fenómeno de sobrepoblación y hasta de hacinamiento.9

Causa atención que la inauguración de los dos sistemas abiertos no haya resultado en la disminución de los JCL en el sistema cerrado, a pesar de que era uno de los objetivos de su instauración. Ello nos lleva a preguntarnos por las implicancias más profundas de estas tendencias.

6. Algunas hipótesis de explicación

A partir de las cifras presentadas, se puede concluir que hay un incremento considerable en la cantidad de JCL atendidos en los tres sistemas en los diez años del 2010 al 2019. Si bien se ha visto un incremento hacia la atención en los dos sistemas abiertos, en términos absolutos, no ha bajado la atención en los centros cerrados. Una interpretación rápida de este fenómeno entendería este incremento como un aumento de la criminalidad juvenil. La conclusión inmediata, a partir de las cifras mostradas, es que la delincuencia juvenil se ha duplicado en una década. Es la conclusión más popular. Pero tal vez esta respuesta fácil y más evidente no resulta tan verídica.

Como hemos visto, la tasa de atención de JCL no se relaciona a la cantidad de denuncias registradas. Entonces, habría que buscar otro indicador. Una hipótesis diferente sería que el incremento de JCL atendidos en la última década responde a una causa más bien institucional. Nos explicamos a continuación.

Es notable que la instauración de sistemas «alternativos» a la privación de libertad, como el sistema abierto (inicialmente enunciado como sistema de libertad vigilada, que luego pasó a formar parte del servicio de orientación al adolescente SOA) bajo auspicios del Poder Judicial, y luego la experiencia de Justicia Juvenil Restaurativa (bajo la dirección del Ministerio Público) nunca llevaron a una disminución de las atenciones en el sistema cerrado.

En efecto, si bien estos dos sistemas alternativos tenían -entre otros objetivos- el desahogamiento del sistema cerrado que sufría un hacinamiento crónico y estructural, el sistema cerrado ha mantenido -e incluso aumentado- su atención a JCL. Paradójicamente, la instauración y el aumento de los SOA nunca ha llevado a una disminución de los JCL atendidos en el sistema cerrado; al contrario, el sistema cerrado ha seguido aumentando su atención. De la misma forma, la instauración de un sistema alternativo de justicia restaurativa no ha logrado disminuir las atenciones en el sistema cerrado ni en el sistema abierto.

Esta situación hace pensar en un comentario de Michel Foucault, cuando -en una conferencia dada el 15 de marzo de 1976 en la Universidad de Montreal sobre «medidas alternativas al encarcelamiento»- indicó que no tenía sentido hablar de medidas alternativas a la cárcel. Estas medidas (como la supresión de ciertos derechos, la libertad vigilada, el arresto domiciliario, etc.), decía Foucault, no son alternativas a la prisión, sino más bien prolongaciones de esta. Son formas de repetición, de difusión, de extensión de la prisión y no formas que la reemplazarían (Foucault, 2021, pp. 20-21).

De la misma forma se podría plantear que la creación de sistemas alternativos en nuestra justicia juvenil (como el sistema abierto o el sistema restaurativo) no son sino extensiones del sistema penal juvenil. Ninguno de los dos sistemas «alternativos» ha logrado el propósito de disminuir la cantidad de JCL recluidos en el sistema cerrado. Se cumple, más bien analógicamente, el antiguo adagio de la justicia penal: «cárcel construida, cárcel llena»10.

Cada vez son más los y las JCL que son absorbidos por el sistema penal juvenil, que sea cerrado, abierto o restaurativo. Cada vez son más los jóvenes que terminan incluidos en el sistema penal11. Tal vez, para ser honestos, habría que reconocer que el sistema restaurativo no introduce a los JCL al ámbito jurisdiccional, sino que los mantiene, de alguna forma, apartado del Poder Judicial, mas no del sistema de justicia.

Sabiendo la influencia nefasta que el temprano contacto de los y las jóvenes con la justicia tiene en su vida posterior12, es imprescindible reducir este contacto para la mayor cantidad de jóvenes.

Ello implica pensar no tanto en alternativas a la pena, sino en alternativas a la resolución de conflictos. En este sentido, la propuesta de Justicia Juvenil Restaurativa puede resultar en una pista fructífera13, pero no es la única.

Que esta opción de buscar alternativas a la resolución de conflictos implique una revolución en nuestro pensamiento tradicional sobre la justicia no tiene duda. La judicialización de la resolución de los conflictos es una tradición medieval occidental, como lo ha demostrado Foucault hace mucho tiempo (Foucault, 1978). Cambiar esa tradición, sin embargo, no implica crear una novedad, sino tal vez volver a descubrir sistemas milenarios de justicia subsidiaria, como el babilónico o el hitita del segundo milenio ante de nuestra era14.

5. Conclusiones

Para concluir quisiéramos recordar algunos puntos.

Ante todo, parece indispensable y urgente establecer un sistema de recojo de datos referidos a la justicia juvenil en el país de manera coherente e interinstitucional. No se puede seguir con sistemas estadísticos aislados y basados sobre conceptos incompatibles. Es preciso poder contar con un sistema global, interinstitucional y coherente si se quiere pensar en una reflexión y planificación de una política de seguridad ciudadana desde una perspectiva de la justicia juvenil. Se realizaron los primeros pasos hace más de una década, es tiempo de retomar esos esfuerzos por el bien de los jóvenes y de la sociedad entera.

Es preciso tomar en cuenta la relativa baja de la población juvenil en el conjunto de la población peruana que está en un proceso inexorable de envejecimiento. Cada vez más el peso del grupo de 1418 años va a disminuir en la población total.

Se ha visto un incremento de JCL atendidos en los tres sistemas de justicia juvenil en el país. Sin embargo, la creación de sistemas más abiertos no ha resultado en la disminución de JCL con medida socioeducativa de privación de libertad. Una evaluación de este fenómeno se impone. Dado el efecto nocivo del encierro e, incluso, del mero contacto con el sistema de justicia, sobre el futuro de la vida de las y los jóvenes, es deseable una evaluación crítica de los resultados que ha arrojado hasta la fecha el sistema cerrado, tanto en cuanto a su costo económico como psicológico, social y de oportunidad.

Es menester promover sistemas de resolución de conflictos que no involucren un paso por el sistema de justicia. La modalidad de justicia juvenil restaurativa parece la mejor pista -aunque seguramente no es la única- para disminuir el número de JCL, cuyos casos son judicializados con el estigma y el trauma resultante de esta experiencia. Ello implica un esfuerzo del conjunto de todos los actores involucrados en las políticas de acompañamiento de los jóvenes en nuestra sociedad. A su vez, ello implicará un cambio radical en la mentalidad de los responsables, modificando su opción penalizadora en una visión reparadora. Se ha iniciado, aunque sea tímidamente, este nuevo camino. Hacemos votos para que se refuerce la marcha.


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Notas

  1. Una versión preliminar de esta investigación fue presentada en la semana de Justicia Juvenil (Lima, octubre 2022) y en el IX Encuentro Internacional de los Poderes Judiciales de Perú e Iberoamérica (Tarapoto, noviembre 2022). Una versión final será presentada en la IXth CURE Conference - Nairobi (Kenya, mayo 2023).

  2. Esta dificultad tampoco es nueva. Se detectó ya hace tiempo. Véase, por ejemplo: «Los datos de la PNP que registran los casos de adolescentes infractores muestran una evolución poco consistente de datos. En momentos las cifras caen drásticamente y en otros momentos aumentan. Tales tendencias pueden entenderse al conocer las limitaciones de la data que registra la PNP». (Secretaría Nacional de la Juventud, 2013, p. 138).

  3. Este problema ya lo denunció la Defensoría del Pueblo hace más de una década. «Con relación a las estadísticas que maneja el sector judicial sobre las características jurídicas del adolescente en conflicto con la ley penal (sentenciados, procesados, reincidentes, tipo de infracción, etc.), éstas no resultan confiables al no existir un Registro Nacional del Adolescente Infractor». (Defensoría del Pueblo, 2011, p. 96). Véase también: Defensoría del Pueblo, 2007, p. 156.

  4. La Defensoría anotaba, por ejemplo, en el año 2007: «No existe una articulación funcional entre los registros de información que dispone la administración penitenciaria (INPE) y la Gerencia de Centros Juveniles del Poder Judicial para el intercambio y análisis de información sobre los antecedentes de infracciones y la comisión de delitos». (Defensoría del Pueblo, 2007, p. 157). Cuatro años más tarde seguía constatando que: «En esa misma línea, no se cuenta con información estadística sobre la magnitud de las infracciones penales cometidas por adolescentes (número de infracciones, de denuncias, de procesos, de remisiones aplicadas). La Gerencia de Centros Juveniles solo cuenta con información relacionada a los adolescentes que cumplen medidas socioeducativas». (Defensoría del Pueblo, 2011, p. 96).

  5. Para estimar el grupo de 15 a 19 años en el periodo que nos ocupa, partimos del porcentaje que representaba en la población total según las pirámides poblacionales del INEI (2020) y hemos aplicado este porcentaje a la evolución de la población peruana según los datos anuales que publica el Banco Mundial. Para verificar la solidez de nuestra estimación, hemos comparado nuestro resultado con un dato intermedio del INEI y presentado en un Informe del MINSA para 2022. Nuestra estimación arrojaba 2 551 791, la del Minsa 2 548 344, una diferencia de 3447, equivalente a 1.3 puntos porcentuales, por lo que nuestro cálculo poblacional resulta aceptable.

  6. Para una sucinta historia de las instituciones que acogían a los jóvenes en conflicto con la ley, me permito referir a Van der Maat (2007, pp. 148-190).

  7. https://scc.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/Centros+Juveniles/s_centros_juveniles_nuevo/as_centros_juveniles/as_medio_abierto/as_soa_rimac/as_historia/

  8. Sobre el impacto negativo del contacto con la ley para jóvenes, véase, por ejemplo: Bicky Nelson (2016), Boyce et al. (2019) y Godslandy Sonuga-Barke (2020) con el estudio de The Lancet, así como el estudio publicado por Naciones Unidas: Nowak (2019).

  9. No es el lugar aquí para entrar en el tema del hacinamiento. Me permito referir a otro estudio sobre el tema. Véase: Van der Maat, Bruno (2020) y Van der Maat (2023, pp. 9-77).

  10. El Manual de UNODC recuerda un antiguo adagio sobre las cárceles: «As has been emphasized by many commentators: ‘where there are prisons, they will be filled’» [Como varios comentaristas han dicho: «allí donde hay una cárcel, esta se llenará»]. (UNODC, 2013b, p. 162).

  11. Hace una década el sociólogo del derecho Laurent Mucchielli indicaba que la delincuencia juvenil en Francia se resumía en tres palabras: criminalización, judicialización y gettoización, refiriéndose al aumento de infracciones sancionables, la mayor recuperación judicial de los casos, y la delincuencia de exclusión. La instauración de alternativas a la pena no resultó en una disminución de otras penas, sino solo de archivos del caso. (Mucchielli, 2014, pp. 53-61).

  12. Véase, por ejemplo, Bick y Nelson (2016); Boyce et al. (2020); Motz et al. (2019); Nowak (2019).

  13. Véase Lima et al. (2020).

  14. Me permito referir a Van der Maat (2015b).


Financiamiento: Autofinanciado.

Conflicto de interés: El autor declara no tener conflicto de interés.