10.35292/justiciaambiental.v3i3.780
Artículos de investigación
<carlos.lazo5@unmsm.edu.pe> Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima, Perú
ORCID: 0000-0002-2194-0953
<maryori.mamani@unmsm.edu.pe> Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima, Perú
ORCID: 0000-0002-4954-4100
[Resumen]
Los defensores ambientales en el Perú son recurrentes víctimas de agravios a sus derechos fundamentales, esto a pesar de la presencia de una reciente base legal que los protege. En ese contexto surge el Acuerdo de Escazú, primer tratado ambiental en el mundo que alberga compromisos para la promoción y la protección de los defensores de derechos humanos en asuntos ambientales. En este artículo se analiza la normativa peruana y el artículo 9 del acuerdo, en cuanto se refieren a defensores ambientales, así como la significancia de su ratificación, para cuyo fin se evaluaron los principales argumentos esgrimidos por quienes la objetan. De este modo, se pudo encontrar que su ratificación representa un aporte sustancial para los defensores ambientales en situación vulnerable.
Palabras clave: defensores ambientales; Acuerdo de Escazú; legislación peruana; ratificación.
[Abstract]
Environmental defenders in Peru are recurrent victims of violations of their fundamental rights, despite the presence of a recent legal basis that protects them. In this context, the Escazú Agreement emerged, the first environmental treaty in the world that contains commitments for the promotion and protection of human rights defenders in environmental matters. This article analyzes Peruvian legislation and Article 9 of the Agreement, as they refer to environmental defenders, as well as the significance of their ratification, for which purpose the main arguments put forward by those who object to it have been evaluated. In this way, it has been found that its ratification represents a substantial contribution for environmental defenders in vulnerable situations.
Key words: environmental defenders; Escazú Agreement; Peruvian legislation; ratification
[Resumo]
Os defensores do meio ambiente no Peru são vítimas recorrentes de violações de seus direitos fundamentais, apesar da presença de uma base legal recente que os protege. Nesse contexto, surgiu o Acordo de Escazú, o primeiro tratado ambiental do mundo que contém compromissos para a promoção e proteção dos defensores de direitos humanos em matéria ambiental. Este artigo analisa a legislação peruana e o artigo 9º do Acordo, no que se refere aos defensores do meio ambiente, bem como o significado de sua ratificação, para o que foram avaliados os principais argumentos apresentados por aqueles que se opõem a ele. Dessa forma, verificou-se que sua ratificação representa uma contribuição substancial para os defensores do meio ambiente em situação de vulnerabilidade.
Palavras-chave: defensores do meio ambiente; Acordo de Escazú; legislação peruana; ratificação.
Recibido: 27/01/2023 Revisado: 10/05/2023
Aceptado: 18/05/2023 Publicado en línea: 30/06/2023
1. Introducción
En las últimas décadas el desarrollo urbano, industrial y económico ha traído consigo impactos sobre el ambiente por la sobreexplotación de recursos, principalmente por la industria extractiva que, en Latinoamérica, se desarrolla en medio de conflictos sociales. Ante este escenario, surgen los defensores ambientales, que de acuerdo con
El International Service for Human Rights (
Al respecto, la
En cuanto al Perú, la situación de los defensores ambientales se encuentra rodeada de estigmatización, campañas de desprestigio y atentados generados por el crimen organizado. Así tenemos el caso de la protesta de Valle del Tambo en el 2015, donde un ciudadano fue detenido y obligado a sujetar un arma para justificar su detención e incriminarlo, hecho que luego fue condenado por la Defensoría del Pueblo ante el Ministerio del Interior; también el asesinato de tres líderes asháninkas, de la comunidad nativa Saweto, a manos de organizaciones criminales vinculadas a la tala ilegal.
Según el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (2021a), las personas defensoras ambientales enfrentan riesgos como amenazas a la seguridad personal, agresiones, ataques contra el honor, estigmatizaciones y homicidios, los pueblos indígenas asháninka y kakataibo son los más afectados. De hecho, según la
En el contexto de amenazas y atentados que sufren los defensores ambientales en el Perú y en muchas otras partes de América Latina y el Caribe, surge el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, mejor conocido como Acuerdo de Escazú. Este tiene sus orígenes en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, conocida como Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro, en Brasil, en 1992. La cumbre obtuvo como resultado la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que proclama veintisiete principios, entre los que destaca el principio 10, que establece que la mejor manera de tratar los asuntos ambientales es mediante la participación de todos los ciudadanos interesados. En él se sugiere un adecuado acceso a la información medioambiental que debe estar a disposición de las autoridades públicas y el acceso efectivo a los procesos judiciales y administrativos de la población en temas medioambientales (
Es así que desde Chile se inicia la propuesta de crear compromisos para alcanzar a cabalidad lo estipulado en el principio 10. A esta iniciativa se le sumaron Costa Rica, Ecuador, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay. Más adelante, junto a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe se comenzaron a realizar reuniones y negociaciones para el desarrollo del Acuerdo de Escazú. Finalmente, vio la luz un 4 de marzo de 2018, con un comité conformado por veinticuatro países, el primer tratado ambiental de ámbito regional en el mundo que alberga compromisos para la protección y la promoción de los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales.
Como señalan
Por lo expuesto, este artículo tiene como objetivo evaluar el artículo 9 del Acuerdo de Escazú, así como la normativa peruana respecto a defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales, y las implicancias que tendría la ratificación de dicho acuerdo.
2. Artículo 9 del acuerdo de Escazú frente a la legislación peruana
Según la
El 22 de abril de 2021, mientras se celebraba el Día Internacional de la Tierra, entraba en vigor el Acuerdo de Escazú y en el Perú se publicaba el Decreto Supremo n.o 004-2021-JUS, Decreto Supremo que crea el Mecanismo intersectorial para la protección de las personas defensoras de derechos humanos, un aporte de la normativa peruana que buscaba compensar los efectos de la no ratificación de dicho acuerdo. Así, creó un mecanismo intersectorial para la protección de las personas defensoras de derechos humanos, que incluyen a los defensores ambientales. En nuestro país, esto representa un avance que da solidez a la base normativa que protege a los defensores de derechos humanos. Participación que se inició con la Declaración sobre los defensores de derechos humanos en 1998 y el Plan Nacional de Derechos Humanos 2018-2021 (Decreto Supremo n.o 002-2018-JUS), en ellos se reconoce a los defensores de derechos humanos como un grupo de especial protección. El resultado fue el ya mencionado D. S. n.o 004-2021-JUS, que trajo consigo medidas como el registro sobre situaciones de riesgo de las personas defensoras de derechos humanos, el procedimiento de alerta temprana y la aprobación de un protocolo para la implementación de las medidas de protección o medidas urgentes de protección. Como parte del cumplimiento de estas medidas, surge, a través de la Resolución Ministerial n.o 134-2021-MINAM, el Protocolo sectorial para la protección de las personas defensoras ambientales que, entre otras cosas, define a los defensores ambientales, establece medidas de prevención, protección, monitoreo y evaluación y acopio de información sobre las situaciones de riesgo que atraviesan.
A continuación, se evaluarán los numerales del artículo 9 del Acuerdo de Escazú (2018) que detallan las garantías sobre los defensores ambientales respecto a la normativa peruana.
Artículo 9.1
Cada Parte garantizará un entorno seguro y propicio en el que las personas, grupos y organizaciones que promueven y defienden los derechos humanos en asuntos ambientales puedan actuar sin amenazas, restricciones e inseguridad.
Dentro de la normativa peruana vigente, específicamente en la Resolución Ministerial n.o 134-2021-MINAM, se cuenta con la definición que comprende a las personas o los grupos que defienden los derechos humanos en asuntos ambientales, la que figura en el artículo 5 como:
La persona defensora ambiental es una persona natural que actúa de forma individual o como integrante de un colectivo, grupo étnicocultural, organización, entidad pública o privada, así como personas jurídicas, grupos, organizaciones o movimientos sociales, cuya finalidad es la promoción, protección o defensa del derecho a un medio ambiente sano y sostenible, de manera pacífica, dentro del marco del Derecho nacional e internacional.
En él se clarifica el reconocimiento legal de este grupo de personas y junto al Decreto Supremo n.o 004-2021-JUS se proponen aplicar las medidas necesarias y eficientes para garantizar la prevención, el reconocimiento y la protección de los defensores ambientales, para que desarrollen sus labores en defensa del ambiente en un entorno seguro y adecuado. Además de compartir en sus principios generales el principio de prevención, que busca garantizar que las actividades de los defensores de derechos humanos no se vean obstaculizadas o truncadas; también incorpora, de ser necesario, mitigar las afectaciones producidas a estas personas o grupo de personas, teniendo en consideración entre los actos en contra de las personas defensoras de derechos humanos, las agresiones, las amenazas y cualquier agravio que vulnere los derechos fundamentales de una persona.
Así, se puede afirmar que lo que se estipula en el artículo 9.1 del Acuerdo de Escazú ya se encuentra incorporado en el Perú en la normativa propuesta por el Poder Ejecutivo, por tratarse de una resolución ministerial y un decreto supremo.
Artículo 9.2
Cada Parte tomará las medidas adecuadas y efectivas para reconocer, proteger y promover todos los derechos de los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales, incluidos su derecho a la vida, integridad personal, libertad de opinión y expresión, derecho de reunión y asociación pacíficas y derecho a circular libremente, así como su capacidad para ejercer los derechos de acceso, teniendo en cuenta las obligaciones internacionales de dicha Parte en el ámbito de los derechos humanos, sus principios constitucionales y los elementos básicos de su sistema jurídico.
En el Perú, la presencia de una base legal que defienda los derechos humanos fundamentales, desarrollados en el artículo 9.2 del Acuerdo de Escazú, está presente desde la Constitución Política, en el capítulo I, Derechos fundamentales de la persona, y en múltiples tratados y acuerdos internacionales a los que el Perú está suscrito. Así, se encuentra en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), entre otros. Es sobre la base de estas obligaciones que tiene el Perú frente a la protección y la promoción de los derechos humanos que se crean los Planes Nacionales de Derechos Humanos, los cuales son herramientas multisectoriales que buscan integrar el tema de los derechos humanos en la gestión pública para todos los sectores y niveles de gobierno. El último de ellos es el plan 2018-2021. Este destaca por considerar como grupo en situación de especial protección a los defensores de derechos humanos, lo que incluye a los defensores ambientales. Dicho plan también tuvo como objetivo estratégico el garantizar el ejercicio seguro y en igualdad de condiciones de las labores de los defensores de derechos humanos. Para efectivizarlo se propuso elaborar un mecanismo para la protección de los defensores de derechos humanos (
De este modo, se da por entendido que el Perú ya contiene normativa que guarda relación con lo establecido en el artículo 9.2 del Acuerdo de Escazú, partiendo desde nuestra carta magna y tratados internacionales hasta normativa más específica dirigida exclusivamente a defensores de derechos humanos.
Artículo 9.3
Cada Parte tomará medidas apropiadas, efectivas y oportunas para prevenir, investigar y sancionar ataques, amenazas o intimidaciones que los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales puedan sufrir en el ejercicio de los derechos contemplados en el presente Acuerdo.
En la legislación de nuestro país, se ha considerado la sanción de ataques, amenazas e intimidaciones a través del Código Penal, promulgada a través del Decreto Legislativo n.o 635 (1991), que los tipifica como delitos contra la libertad y los detalla en los capítulos de violación de la libertad personal y violación de la libertad de reunión, como coacción, acoso y perturbación de reunión pública. Sin embargo, no se ha encontrado una adopción de medidas específicas de sanción, dirigidas a efectivizar los derechos de este grupo, en particular, los que corresponden a los defensores ambientales.
En contraste, la normativa peruana ha desarrollado en los últimos años mecanismos que contemplan la prevención y la investigación (esta última considerada dentro de la prevención) de los riesgos que atraviesan los defensores ambientales. Tal es el caso del Decreto Supremo n.o 004-2021-JUS, que en su artículo 5, sobre medidas para la prevención de situaciones de riesgo, establece que los ministerios vinculados a dicha norma deberán brindar información a los funcionarios públicos sobre la obligación de abstenerse de participar en campañas de difamación o actividades que estigmaticen a las personas defensoras de derechos humanos y deberán darles su respaldo, con el fin de prevenir agresiones, amenazas y otras vulneraciones a sus derechos. Estas medidas se hallan sobre todo en instituciones como la Defensoría del Pueblo y el Ministerio del Ambiente, que a través de sus boletines respaldan la labor de los defensores ambientales y proponen recomendaciones normativas y prácticas que complementen la labor actual de ellos.
Así también, establece realizar investigaciones sobre la situación de los defensores ambientales en el país, con el fin de proponer medidas contra los factores de riesgo que atraviesan, para eliminar o mitigar sus causas y brindar información al respecto, para registrar las situaciones de riesgo que atraviesan las personas defensoras de derechos humanos, a fin de asegurar una comprensión efectiva de la información hacia los defensores de derechos humanos, cuya lengua materna sea indígena u originaria. En adición, se establece promover el fortalecimiento de capacidades y asistencia técnica para la realización de las actividades de los defensores de derechos de pueblos indígenas u originarios con pertinencia cultural y lingüística, además del desarrollo de capacidades de los gobiernos regionales y locales para la lucha contra las drogas, en especial, en zonas donde esta actividad constituye una fuente de riesgo para las labores de defensa de derechos humanos.
Estos literales en particular incluyen la investigación dentro de las medidas de prevención y de hecho, lo cual es común en las normativas que entraron en vigor a partir del Decreto Supremo n.o 004-2021-JUS, tal es el caso de la Resolución Ministerial n.o 134-2021-MINAM, que dentro de sus medidas de prevención establece informes sobre la situación de los defensores ambientales en nuestro país, con el fin de diagnosticar y analizar, en el marco de un proceso participativo, los riesgos que atraviesan los defensores ambientales. Se recomienda, asimismo, la difusión de la información para concientizar y dar a conocer a la sociedad la labor de los defensores ambientales y el fortalecimiento de las capacidades de los defensores ambientales sobre sus derechos y las garantías con las que cuentan para su labor. Cabe mencionar que respecto a la información acerca de situaciones de riesgo, se ha decretado que esta se rija por el principio de confidencialidad en el marco de la Ley n.o 29733, Ley de Protección de Datos Personales.
También se contempla la asistencia técnica a defensores ambientales, tanto para el fortalecimiento de sus capacidades como también para la activación del procedimiento de alerta temprana, cuando se encuentren en situaciones de riesgo. Este procedimiento tiene como finalidad evaluar solicitudes de medidas urgentes de protección para eliminar o mitigar los riesgos que enfrentan los defensores de derechos humanos, con la emisión de un informe que de ser evaluada la situación como de inminente peligro tendrá como plazo de respuesta dos días hábiles, desde la recepción de la solicitud. La aplicación de las medidas que se tomarán, de acuerdo con dicha evaluación, contará con el apoyo de entidades como el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP), el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), la Procuraduría Pública Especializada en Delitos Ambientales y los organismos adscritos al sector ambiental. Por último, algo que añade la normativa peruana respecto a la prevención, la investigación y la sanción de los riesgos que atraviesan los defensores ambientales es el monitoreo y la evaluación de las medidas de protección, así como la elaboración de informes sobre la contribución de estas medidas a través de la Unidad Funcional de Delitos Ambientales (Unida).
Finalmente, se puede decir que lo desarrollado en el artículo 9 del Acuerdo de Escazú se encuentra contemplado en la legislación peruana, en la normativa proveniente casi exclusivamente del Poder Ejecutivo, que entró en vigor paralelamente a dicho acuerdo; además, al estar dirigida estrictamente a los defensores de derechos humanos, tiene mayor desarrollo y propuestas que este.
3. Ratificación del acuerdo y toma de postura
De lo analizado, se puede tener en cuenta que la normativa peruana ha desarrollado, en los últimos años, herramientas que aseguren los puntos que establece el Acuerdo de Escazú en su artículo 9, por lo que entidades como el
En este contexto, durante el análisis de la normativa peruana que protege a los defensores ambientales, se evidenció que esta proviene en su mayoría del Poder Ejecutivo y la Defensoría del Pueblo, por lo que a excepción del D. S. n.o 004-2021-JUS (Mecanismo intersectorial), que es vinculante a ocho ministerios, el resto de la normativa no es de carácter vinculante a todas las instituciones. No obstante, según la organización Women’s Earth and Climate Action Network (
En cuanto al tema de la irrelevancia que le atañen al Acuerdo de Escazú por no aportar nada nuevo o innovador a la legislación ambiental vigente, que esgrime el Poder Legislativo como sustento para no ratificarlo, podemos afirmar en función del principio de no regresión y el principio de progresividad, estipulado en su artículo 3, que nada de lo dispuesto en el acuerdo limitará o derogará los avances normativos alcanzados. Por el contrario, se garantizará su prevalencia e incluso favorecerá su progresivo desarrollo, siempre en favor del ambiente y los derechos humanos. Este principio en especial representaría un gran aporte a la legislación ambiental nacional, no solo en el ámbito de la protección de los defensores ambientales, sino en cualquier normativa que involucre al ambiente y los recursos naturales, ya que en la Ley General del Ambiente y demás normativa relacionada no existe un principio semejante.
La pérdida de soberanía ha sido otro de los principales argumentos sustentados para no ratificar el Acuerdo de Escazú. Se origina, según diversos grupos sociales, por su artículo 19, que supone la intervención de la Corte Internacional de Justicia ante controversias que no se puedan resolver. Este punto en particular lo objeta el sector a favor de la ratificación, pues señala dos principios expresos en el acuerdo sobre la soberanía permanente de los Estados: se trata de sus recursos naturales y la igualdad soberana entre ellos. En tal sentido, autores como César
Otro de los argumentos sostenidos para la no ratificación del Acuerdo de Escazú fue el reconocimiento de una categoría especial a los defensores ambientales, lo que según la Comisión de Relaciones Exteriores afecta la norma constitucional de igualdad ante la ley. En este punto cabe señalar que si bien todos somos reconocidos como iguales legalmente, existen grupos que enfrentan situaciones estructurales de vulnerabilidad y que por dicho contexto se ven afectados en el ejercicio de sus derechos, tal es el caso de la estigmatización que atraviesan los defensores ambientales. Es así que instituciones como
Lo mismo sucede en el caso de las medidas de investigación ante ataques a los defensores ambientales, como menciona
Son muchas las ocurrencias que pasan los defensores ambientales ante la precaria protección con la que cuentan. Así tenemos el caso de Roberto Carlos Pacheco Villanueva, defensor ambiental de Madre de Dios, quien fue asesinado el 11 de septiembre de 2020 por invasores ilegales que talaban la concesión forestal que él protegía. Este suceso resalta por el ineficiente proceder de las autoridades, quienes recibieron hasta ocho denuncias de deforestación desde el 2012 por parte de Roberto y su padre. Incluso, en el 2016, solicitaron una medida cautelar por la vía administrativa para la paralización de actividades de estos invasores, sin mayor resultado, y aun cuando fue amenazado de muerte con un arma y un machete, se le negaron las garantías de vida por parte de la Prefectura de Puerto Maldonado (SPDA Actualidad Ambiental, 2020). Este notorio desdén e ineficiencia de las autoridades frente a los defensores ambientales, sumado a mafias y crimen organizado, ha dado como resultado catorce asesinatos de defensores ambientales, desde que empezó la pandemia hasta la fecha. El más reciente es el de Juan Julio Fernández Hanco, teniente gobernador de Nueva Arequipa en Madre de Dios, quien fue asesinado el 21 de marzo de este año, tras una serie de continuas amenazas y amedrentamientos a su familia y a él por parte de personas vinculadas a la minería ilegal (
Cabe mencionar la necesidad de incorporar una definición más concreta de quiénes podrían ser considerados defensores ambientales en la normativa vigente, pues en esta el título de defensor ambiental encajaría en múltiples personas, tanto naturales como jurídicas, que no necesariamente requieran una protección especial, y aun cuando la normativa esté orientada a salvaguardarlos en situaciones de riesgo, existe la posibilidad de que se genere un abuso del derecho. En tal situación, consideramos pertinente la creación de un registro a manera de línea base donde figuren todos los defensores ambientales que verdaderamente requieran de reconocimiento, promoción y protección, aunque no se encuentren en situación de riesgo. Esto facilitaría la gestión de las autoridades competentes y evitaría el abuso del derecho de defensores ambientales autoproclamados.
Finalmente, con lo desarrollado se pretende expresar los desafíos que soportan, en la actualidad, en materia de protección, los defensores ambientales y exponer los aportes que traería la ratificación del Perú al Acuerdo de Escazú, al fortalecer el avance normativo peruano en dicha materia. Además, establecería un compromiso concordante con los convenios internacionales que se han suscrito en los últimos años en pro del desarrollo del país, que contribuiría a un Perú más democrático y sostenible. En adición, se considera que la puesta en práctica de estas normativas conforma el principal desafío en materia de protección de defensores ambientales, ya que limita la efectividad de estas. En ese sentido, y según lo que señalan
4. Conclusiones
Los defensores ambientales cumplen un papel fundamental en la protección al derecho de un medio ambiente sano y sostenible y defienden causas contra delitos ambientales, tráfico de tierras, minería ilegal, deforestación, entre otros. En el Perú su labor se encuentra rodeada de estigmatización, amenazas y ataques que vulneran el ejercicio de sus derechos fundamentales. De lo evaluado sobre la legislación peruana y el artículo 9 del Acuerdo de Escazú en torno a defensores ambientales, encontramos que en los últimos años el Perú ha venido desarrollando normativa que involucra los principales acápites del acuerdo; sin embargo, la mayoría de estas normas carece de rango de ley, por lo que no cuentan con la estabilidad que debería garantizar este tipo de norma. Además, hasta la fecha no se evidencian notorios avances en su aplicación práctica.
En este contexto, se encontró que la ratificación del Acuerdo de Escazú fortalecería la normativa peruana vigente al elevar a un compromiso internacional la protección de los defensores ambientales, y aportaría con principios como el de no regresión y de progresividad que asegurarían una mejora continua en el desarrollo del marco legal ambiental en el Perú, lo que mantendría un respeto por la soberanía de los Estados sobre sus recursos naturales. Además, garantizaría el ejercicio de los derechos de los defensores ambientales en materia de protección ante amenazas y atentados, al tener un enfoque dirigido a este grupo. No obstante, consideramos necesaria la incorporación de una definición concreta del título de defensor ambiental para evitar el abuso de su derecho. Por lo tanto, resaltamos la necesidad de la ratificación del Acuerdo de Escazú, puesto que supondría un aporte sustancial a los avances normativos del Perú respecto a defensores ambientales.
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Financiamiento: Autofinanciado.
Conflicto de interés: El autor declara no tener conflicto de interés.