Para el levantamiento de la inmunidad parlamentaria en nuestro país, se necesita la autorización previa del Congreso, con dictamen inicial de la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria, lo cual es considerado un requisito para que el congresista pueda ser procesado penalmente. El congresista goza de estas prerrogativas para que desempeñe sus funciones sin injerencias, principalmente del Poder Ejecutivo, salvo casos de flagrancia delictiva; sin embargo, con la garantía que otorga la Constitución a los congresistas, también se estarían afectando otros derechos, por ejemplo, la tutela jurisdiccional efectiva y el plazo razonable.
In our country, in order for the congressman to be criminally prosecuted, the lifting of parliamentary immunity by means of the prior authorization of the Congress is considered a requirement, with the initial opinion of the Commission for the Lifting of Parliamentary Immunity. The parliamentarian enjoys these prerogatives to perform his functions without interference, mainly from the Executive Power, except in cases of flagrante delicto. However, with the guarantee granted by the Constitution to the parliamentary representatives, other rights would also be affected, such as the effective jurisdictional protection and the reasonable term.
En nuestro país, la inmunidad parlamentaria es una prerrogativa de la cual gozan los congresistas, ya que se encuentra garantizada por la Constitución Política de 1993. Sin embargo, se critica su uso inadecuado, pues evita que los parlamentarios sean investigados por presuntos actos ilícitos, especialmente en el contexto de nuestra actual crisis política, ya que en este último período presidencial hubo dos pedidos de vacancia y el último de ellos generó la renuncia del presidente de la República antes de discutirse en el Congreso por la difusión de un video cuya historia todos conocemos.
Además, luego de la juramentación del nuevo presidente, se formuló más de un pedido de cuestión de confianza y un sector de la población protestó en las calles en varias oportunidades manifestando su rechazo hacia los actos de corrupción. Esto ha generado una serie críticas en favor y en contra de la inmunidad parlamentaria, lo cual también ha sido objeto de nuestra preocupación; por ello, en el presente artículo exponemos
comentarios respecto a este tema desde el punto de vista político y jurídico; asimismo, planteamos algunas alternativas de solución que, necesaria- mente, incluyen una modificación no del texto constitucional, sino del Reglamento del Congreso, porque no es conveniente cambiar la esencia o finalidad para la cual se ha creado esta prerrogativa. Dicho de otra manera, pese a la ola de críticas y desconfianza de la población respecto a los políticos, consideramos que no se deben modificar disposiciones constitucionales con un sentido populista para solucionar las problemáticas del momento, pues debemos tener en cuenta que dichas modificaciones regirían también para los futuros líderes políticos elegidos que serían ajenos a esta serie de críticas y que se encontrarían limitados para ejercer las facultades de representación que el pueblo les confía.
La figura de la inmunidad o fuero parlamentario se originó en la sepa- ración de poderes y el reconocimiento de la independencia del Poder Legislativo con respecto al Ejecutivo. No olvidemos que, desde los inicios del establecimiento del Estado democrático, hubo revoluciones en diferentes países para evitar que las monarquías se enquisten en el parlamento. Cuando el parlamentario se oponía al rey, este buscaba o creaba algún tipo de justificación para que el parlamentario opositor fuera acu- sado por algún delito y, de esta forma, el Ejecutivo se libraba de aquel; por ello, la única forma de evitar este tipo de injusticias era que el propio parlamento decidiera si uno de sus miembros podía ser encausado en la vía penal para ser juzgado por un tribunal judicial.
La institución de la inmunidad parlamentaria tiene como antecedentes dos teorías. La primera fue planteada por May y Ason, quienes señala- ron que sus antecedentes se remiten
a las instituciones medievales del derecho inglés […]
Ahora bien, el privilegio conocido como
protegía la libertad personal frente a las acciones judiciales de carácter civil, no frente a las acciones judiciales criminales o penales. Por eso, la protección perdió su razón de ser cuando hace más de un siglo se abolió en Inglaterra la prisión por deudas. Desde entonces, el parlamentario británico tiene el mismo trato judicial que cualquier otro ciudadano. Hoy día no existe, por tanto, en Inglaterra la garantía parlamentaria actual de inmunidad. Únicamente debe informarse a las Cámaras de las causas y sentencias que impliquen a los parlamentarios y esta misma teoría sigue en los Estados Unidos y en otras democracias bien asentadas, como Australia, Canadá y Holanda (Abelán, 1992, pp. 15-16, citado por Latorre, 2008, p. 163).
De acuerdo con la segunda tesis, las prerrogativas parlamentarias pro- ceden del parlamento francés del siglo XVIII. Dado que el parlamento ejercía las acciones según la voluntad de la nación, el modelo de inmunidad parlamentaria se basó en el dogma de la soberanía parlamentaria.
En España e Inglaterra, los antecedentes de la inmunidad parlamentaria servían como instrumentos «para proteger a los primeros parlamentos del poder monarca. Por ejemplo, el artículo IX del
En Estados Unidos, en la Constitución de 1787 se reconocía la inmunidad parlamentaria de la siguiente forma:
Los senadores y representantes recibirán por sus servicios una remuneración que será fijada por la ley y pagada por el tesoro de los Estados Unidos. En todos los casos, exceptuando los de traición, delito grave y perturbación del orden público, gozarán de privilegio de no ser arrestados durante el tiempo que asistan a las sesiones de sus respectivas Cámaras, así como al ir a ellas o regresar de las mismas y no podrán ser objeto en ningún otro sitio de inquisición alguna con motivo de cualquier discusión o debate en algunas de las Cámaras (cláusula 1 de la sección 6 del artículo 1 de la Constitución de los Estados Unidos de América 1787, citada por García, 2018, párr. 7).
En Francia, desde la Revolución se había previsto la inmunidad parlamentaria, pero su reconocimiento expreso se realizó en la Constitución de 1791, específicamente en dos artículos de la sección V:
Artículo 7. Los representantes de la nación son inviolables, no podrán ser investigados, acusados ni juzgados en ningún momento por lo que hubieran dicho, escrito o hecho en el ejercicio de sus funciones de representantes.
Artículo 8. Podrán ser detenidos por hechos criminales en caso de flagrante delito o en virtud de un auto de detención; pero se dará aviso, sin dilación, al cuerpo legislativo; y la persecución no podrá continuarse más que después de que el cuerpo legislativo haya decidido si ha lugar a la acusación.
En suma, podemos concluir que los antecedentes de esta institución se centran en la exclusiva protección de los parlamentarios (senadores, diputados o congresistas) para garantizar su independencia frente a los abusos de los imperios monarcas, a excepción de los delitos flagrantes en los que se encuentren involucrados.
Este mismo autor recoge algunos términos para demostrar la variabilidad de las denominaciones de dicha garantía en el ámbito europeo:
[Quienes] hacen derivar las instituciones del derecho inglés utilizan con frecuencia los nombres de «libertad de expresión» y «prohibición de arresto» como traducciones de la
Esta terminología española arranca, sin duda, de la francesa, lo que ha sido con frecuencia fuente de confusiones. La declaración de la Asamblea francesa de que sus miembros serían inviolables por sus votos y opiniones, recogida por los constituyentes del Doce, dará el nombre de inviolabilidad a lo que en Francia se llamará irresponsabilidad, mientras la inviolabilidad francesa recibirá en España el nombre de inmunidad.
No hay consagración legal de las denominaciones, pero sí una inequívoca aceptación por la práctica parlamentaria y por la doctrina. Pese a ello, no es infrecuente la confusión derivada de transcribir la terminología francesa (Fernández-Miranda, 1977, p. 208).
Ahora bien, cabe diferenciar las dos garantías antes mencionadas: de un lado, la inviolabilidad es la prerrogativa que protege a los parlamentarios para que no sean sometidos a procedimientos debido a las opiniones y votos que manifiesten en el desempeño de sus funciones; de otro lado, «la inmunidad es la prerrogativa por la que […] no podrán ser priva- dos de libertad ni sometidos a procedimientos que puedan culminar en dicha privación, sin el previo consentimiento de la Cámara a [la] que pertenezcan» (
En nuestro país, para el levantamiento de la inmunidad parlamentaria, se requiere la autorización previa del Congreso, con dictamen inicial de la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria, lo cual es considerado un presupuesto necesario para que el congresista sea pro- cesado o se soliciten medidas de coerción en su contra. Es importante analizar este punto, ya que, precisamente, la sociedad peruana critica la existencia de una suerte de «blindaje» de algunos congresistas para quienes se solicita el levantamiento de su inmunidad; en efecto, es evidente la inmensa demora para resolver este tipo de pedidos que, por lo general, son rechazados. Esto ha generado la inconformidad de diversos sectores de la población, quienes han protestado en más de una movilización social, considerando que dicha inmunidad refleja impunidad. Desde nuestra perspectiva, en estas épocas en que hemos perdido la confianza en los políticos, es necesario tomar conciencia de esta problemática para que en el futuro nosotros, en cuanto electores, no nos equivoquemos al elegir a nuestros representantes; en esa línea, es preciso informarnos previamente de las hojas de vida de los aspirantes a congresistas, ya que la inmunidad parlamentaria está establecida para evitar que el Congreso pierda de manera injustificada a alguno de sus miembros.
Según Tirado (1966), desde una concepción jurídica, la inmunidad parlamentaria es «un requisito de procedibilidad en los casos que existe un proceso penal iniciado contra un parlamentario, requisito que consiste en recabar del órgano legislativo la autorización para la continuación del proceso penal» (pp. 89-90). Sin embargo, esta protección formal de los parlamentarios no posee contenido material, dado que el Congreso no tiene competencia jurisdiccional. «Una vez descartada la naturaleza judicial de la autorización para proceder, emitida por las cámaras, la inmunidad se presenta como lo que auténticamente es, un requisito procesal» (García, 1989, p. 76, citado por
En otras palabras, la inmunidad parlamentaria es una garantía de procedibilidad, dado que
ampara a los parlamentarios de toda acusación penal que pueda implicar una privación de libertad. [Su objetivo es] evitar que el Parlamento sufra la privación injustificada de uno de sus miembros. Esta garantía se traduce en la autorización del Congreso […] para que [el parlamentario] pueda ser detenido o procesado penalmente. La excepción a este principio es el caso de flagrante delito. Si no existiera tal autorización, la detención, inculpación o procesamiento del congresista resultarían nulos (Latorre, 2008, pp. 164-165).
La regulación de dicha garantía fue prevista en el tercer párrafo del artículo 93 de la Constitución Política del Perú, así como en el artículo 16 del Reglamento del Congreso (2019), cuyo texto indica lo siguiente:
Los congresistas no pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente a más tardar dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento.
La inmunidad parlamentaria no protege a los congresistas contra las acciones de naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra, ni respecto de los procesos penales iniciados ante la autoridad judicial competente, con anterioridad a su elección, los que no se paralizan ni suspenden (párrafo modificado. Resolución Legislativa del Congreso [n.o] 015-2005-CR, publicada el 3 de mayo de 2006).
La petición para que se levante la inmunidad parlamentaria y se autorice a tramitar un proceso penal en contra de un congresista, a que se refiere el tercer párrafo del artículo 93 de la Constitución Política del Perú, será formulada por una comisión conformada por vocales titulares de la Corte Suprema de Justicia de la República designada por su Sala Plena. Dicha comisión evalúa que la solicitud de levantamiento de fuero que se presenta al Congreso de la República esté acompañada de una copia autenticada de los actuados, tanto en la investigación policial, fiscal y judicial; respecto del o de los supuestos delitos en los que estaría involucrado el congresista. Dicho informe será presentado por escrito, acompañado de la solicitud de levantamiento de fuero, al Congreso de la República.
Es decir, el levantamiento de la inmunidad parlamentaria, según nuestra regulación constitucional y reglamentaria del Congreso, solo puede ser concedido por el propio Congreso y no está sujeto a interpretación; sin embargo, lo que no es amparable es que un congresista sentenciado por un proceso penal iniciado con anterioridad a su cargo mantenga su inmunidad.
A continuación, revisaremos algunas regulaciones de otros países respecto a este tema.
Estados Unidos
El objetivo de la inmunidad parlamentaria es evitar que los senadores y representantes adopten medidas contra algún congresista o soliciten su arresto para impedir que su voto parlamentario afecte al presidente o al Ejecutivo. Como antes señalamos, esta disposicion se ubica en la cláusula 1 de la sección 6 del artículo 1 de su carta magna de 1787.
España
Todos los integrantes de la monarquía (reyes actuales y quienes abdicaron), incluso su familia directa, así como los diputados y los senadores del Parlamento nacional o los autonómicos, están protegidos por la inmunidad parlamentaria, pues así lo establece su Constitución de 1978. Las prerrogativas parlamentarias son las siguientes:
Inviolabilidad: según el artículo 71.1, el parlamentario no puede ser perseguido judicialmente a causa de las opiniones que emitió durante el desempeño de su cargo.
Inmunidad: de acuerdo con el artículo 71.2, solo en caso de flagrante delito los parlamentarios pueden ser detenidos; además, mediante el Suplicatorio a las Cortes, el Tribunal Supremo debe solicitar la autorización del Parlamento para que sean inculpados o procesados.
Fuero específico: únicamente el Tribunal Supremo puede juzgar a los parlamentarios.
Italia
Los diputados y los senadores gozan de dos tipos de inmunidad: de un lado, la material, que los califica como inviolables, en las vías civil y penal, es decir, impide que sean acusados o perseguidos a causa de sus opiniones y votos; de otro lado, poseen inmunidad formal, la cual imposibilita que sean detenidos, excepto en el acto de crimen. Ello está regulado en el artículo 68 de su Constitución.
Brasil
Se aprecia un caso singular de inmunidad parlamentaria en la Constitución brasileña de 1988, en comparación con la legislación de otros países: la inmunidad de los diputados y los senadores los protege de ser acusados de cualquier delito que hubiesen cometido durante el período en que ejerzan su cargo, ya sean actos vinculados con sus funciones o delitos comunes. Además, solo pueden ser arrestados por crímenes en caso de que sean capturados cuando comenten el acto criminal en flagrante; no obstante, sus detenciones se pueden anular por la votación del Parlamento.
Asimismo, la suspensión de los procedimientos penales de los políticos solo puede efectuarse si sus delitos fueron cometidos luego de que ellos hayan iniciado su cargo y las solicitudes de suspensión son aprobadas por la mayoría de los integrantes del Parlamento. Otro detalle es que la Corte Suprema es el único tribunal que procesa y juzga a los parlamentarios.
Argentina
La Constitución argentina dispone que los congresistas no podrán ser acusados judicialmente por sus actividades ni opiniones políticas (artículo 68); tampoco podrán ser detenidos a menos que sean sorprendidos en el acto preciso de la comisión del delito (artículo 69) y si ante la justicia hubiese querella escrita contra un senador o diputado, el voto de los dos tercios de la Cámara podrá suspenderlo de sus funciones y ponerlo a disposición de la justicia (artículo 70).
Chile
Según el artículo 61 de la Constitución, tanto los diputados como los senadores son inviolables respecto a sus opiniones y votos emitidos durante el desempeño de sus cargos; sin embargo, previa autorización del Tribunal de Alzada de la jurisdicción respectiva (pudiendo apelarse ante la Corte Suprema), pueden ser procesados en caso de delito flagrante. Si son arrestados, deben ser puestos inmediatamente a disposición del Tribunal de Alzada, con la información sumaria correspondiente y si se les formula causa, serán suspendidos de sus cargos y estarán sujetos al juez competente.
Costa Rica
El diputado no es responsable de sus opiniones siempre que las haya emitido en la Asamblea Legislativa; asimismo, no podrá ser arrestado por causa civil en las sesiones parlamentarias, excepto si manifiesta su consentimiento o lo autoriza la Asamblea Legislativa. Tampoco podrá ser privado de su libertad por motivo penal mientras ejerza su cargo.
No obstante, al igual que en la legislatura de otros países, dicha inmunidad no se aplica en el caso de flagrante delito, pero si el diputado es detenido por flagrante delito, podrá ser liberado si la Asamblea lo dispone.
Guatemala
En el artículo 161 de la Constitución se señala que los diputados poseen inmunidad personal; esto es, no pueden ser detenidos ni juzgados si la Corte Suprema de Justicia no da lugar a la formación de la causa; empero, si es delito flagrante, son inmediatamente puestos a disposición de la Junta Directiva o la Comisión Permanente del Congreso de la República. Además, también gozan de irresponsabilidad por sus opiniones, iniciativas y su manera de tratar los negocios públicos en el ejercicio de su cargo.
Colombia
En el artículo 186 de la Constitución se establece que los delitos cometidos por los congresistas serán conocidos «en forma privativa [por] la Corte Suprema de Justicia, única autoridad que podrá ordenar su detención. En caso de flagrante delito, deberán ser aprehendidos y puestos inmediatamente a disposición de la misma corporación» (
Podemos advertir que en la normativa internacional reseñada existe una misma base o fuente constitucional para considerar que la inmunidad parlamentaria es justificada para garantizar la representación de un parlamentario, congresista, diputado o senador, a diferencia del caso colombiano, pues permite que la Corte Suprema de Justicia conozca de forma privativa los delitos cometidos por los congresistas y sea la única autoridad que puede ordenar su detención (artículos 185 y 186 de la Constitución), es decir, no es el Parlamento quien decide el levantamiento de la inmunidad de un parlamentario colombiano.
Desde que un congresista es elegido, goza de estas prerrogativas para que desempeñe sus funciones sin algún tipo de injerencias, principalmente del Poder Ejecutivo, salvo casos de flagrancia delictiva; sin embargo, con la garantía que otorga la Constitución a los congresistas también se estarían afectando otros derechos, porque un congresista podría incurrir en un delito, pero, con el pretexto de gozar de inmunidad, el proceso penal se paralizaría hasta que transcurra un mes de haber cesado de sus funciones parlamentarias; entonces ¿cómo quedaría la parte agraviada que deberá esperar el vencimiento de su período como congresista (peor aún si fuere relegido)?
En el caso descrito, consideramos que claramente resultan afectados la tutela jurisdiccional efectiva y el plazo razonable, ya que el proceso se posterga para permitir que el congresista cumpla sus funciones. Ello es muy cuestionado en nuestro contexto político; cabe observar que, aunque no estamos frente a Gobiernos
Ahora bien, debemos partir de un punto razonable para entender esta prerrogativa: en un sentido positivo, un congresista podría ser limitado en sus intervenciones porque tiene un proceso penal instaurado por el Ministerio Público debido a un supuesto delito cometido durante el ejercicio de sus funciones -como si fuera un proceso que se inicia raudamente ante una denuncia de parte- y se formaliza la investigación preparatoria y con mandato coercitivo de prisión preventiva precisamente cuando dicho congresista expresa una seria crítica al Ejecutivo, presenta proyectos de leyes que son de interés nacional y cuenta con aceptación mayoritaria, pero el Gobierno no lo acepta. Por otro lado, en un sentido negativo de la impunidad parlamentaria, el congresista es investigado dentro del período de su representación por el delito de narcotráfico y lavado de activos o por actos de corrupción. En el primer supuesto, la inmunidad es aceptable, pero en el segundo no. Entonces ¿cómo mantener esta figura para postergar las investigaciones, dilatar el proceso, desaparecer las evidencias y manejar o influenciar a otras autoridades? Postulamos que la inmunidad parlamentaria en nuestro país debe modificarse según la necesidad y las exigencias actuales que demanda la sociedad para los líderes políticos.
En las consideraciones preliminares indicamos que el tema a tratar tendría algunas alternativas de solución que no necesariamente se orientan hacia una modificación del texto constitucional; en tal sentido, lo que proyectamos es la modificación del artículo 16 del Reglamento del Congreso, específicamente sobre el procedimiento parlamentario.
En el referido artículo se indica que la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria puede rechazar de plano las solicitudes de la
Corte Suprema cuando existan razones de índole política, racial, religiosa o discriminatoria. Desde nuestra perspectiva, este dispositivo es innecesario porque la Corte Suprema no gestiona ese tipo de solicitudes; por lo tanto, debe ser excluido. De esta forma, se limita que la Comisión pueda rechazar estos pedidos generando conclusiones que le corresponden al pleno del Congreso.
En el mismo artículo 16 del Reglamento del Congreso, la regulación actual sobre la votación del pleno es la siguiente: «El levantamiento del fuero procede con los votos conformes de la mitad más uno del número legal de sus congresistas». Proponemos que se reformule de esta forma: «El levantamiento del fuero procede con los votos conformes de la tercera parte de sus miembros, sin abstenciones». Esto impedirá que haya preferencias por los congresistas de alguna agrupación mayoritaria y sean intocables; en ese sentido, asegurará que se manifieste una gran responsabilidad y compromiso con el pueblo.
Es fundamental que, mediante su desempeño honesto y eficiente, nuestros congresistas emitan un mensaje de cambio y recuperen la con- fianza del pueblo que los ha elegido como sus representantes. La recomen- dación más importante para los electores es que ejerzan con responsabilidad su derecho al voto en los próximos comicios electorales; para ello, lo principal es informarse sobre los candidatos a quienes les darán su confianza. Cabe señalar que la Constitución puede ser modificada, al igual que las leyes, pero eso no garantiza el cambio. Un claro ejemplo de ello es el incremento de penas en delitos como la violación sexual de menores, el feminicidio, entre otros; sin embargo, estas modificaciones no han neutralizado ni disminuido la cantidad de tales delitos en nuestra sociedad.